Reflexiones finales
| Autor | Rafael Caballero Sánchez |
| Páginas | 369-393 |
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Es indudable que los intensos procesos de liberalización que han protagonizado los países occidentales en general y España en particular han reactivado vigorosamente nuestra economía, para hacerla más competitiva y eficiente. Sin embargo, el objeto de este trabajo ha sido el de subrayar que la entrega de nuevas parcelas a la iniciativa privada presenta especiales obstáculos en el caso de sectores de actividad dependientes de una infraestructura de red unitaria, que no son fáciles de resolver y aconsejan circunscribir la introducción de competencia hasta donde realmente puede desenvolverse (que, desde luego, es mucho más allá de lo que se pensaba hace sólo unos años). En concreto, creo que es conveniente subrayar las siguientes ideas.
El crecimiento económico sostenible y la mejora de la calidad de vida de la sociedad moderna están rigurosamente vinculadas al desarrollo de nuevas infraestructuras -que suelen tener forma ramificada y que tienden a combinarse entre sí- y a la consiguiente prestación de mejores servicios a los ciudadanos. Concretamente, la energía, los transportes y las telecomunicaciones son pilares fundamentales de la civilización actual, que reciben la calificación de actividades de interés económico general, por lo que los poderes públicos no pueden desentenderse de su responsabilidad esencial de garantizarlos. Son sectores de valor añadido, que comprometen de modo inexcusable a un Estado social, precisamente porque son expresión del bienestar moderno.
Energía, transportes y comunicaciones, que se caracterizan por depender de unas instalaciones en red cualificadas y de gran dimensión, se venían prestando hasta fechas recientes en régimen de servicios públicos formales, de manera que han sido los poderes públicos quienes han protagonizado el proceso de planificación, implantación y gestión de esas estructuras básicas. En los últimos años se plantea revisar ese esquema, a raíz de la liberalización progresiva de las actividades de abastecimiento social, que se extiende incluso a la propia actividad de ten-dido de redes, pero es tal la resistencia de las industrias en red a ser explotadas en régimen de mercado, que resulta cuestionable si es posible realmente que estos sectores se desarrollen en competencia. Cabe apuntar al respecto tres razones principales.
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La intermediación de infraestructuras en red, cuando son realmente unitarias y constituyen un cauce de paso necesario para acceder a un mercado, conduce por la propia naturaleza de las cosas a un régimen de monopolio, que es difícil de compatibilizar con una situación de competencia antes y después del túnel o cuello de botella que forman aquéllas. La red puede estrangular la libre pugna empresarial porque condiciona esencialmente la participación en esos mercados. Este obstáculo se ha pretendido salvar mediante un singular régimen de regulación, que en realidad esconde una situación de publicatio velada de las principales redes esenciales: la titularidad corresponde a una empresa privada, pero su régimen de actuación está fuertemente condicionado -regulado-, para garantizar una gestión imparcial de la infraestructura. Sobre este punto se ha movido en gran parte el presente estudio.
Nos encontramos con mercados estructuralmente reacios a la competencia, es decir, a la entrada de nuevos actores, en los que es más fácil mantener las posiciones de dominio que en otros sectores. La participación en esos mercados viene siendo protagonizada desde hace tiempo por un grupo reducido, cuando no unitario, de agentes de grandes dimensiones, y la aparición de nuevos agentes con presencia significativa (que por sí o junto con otros puedan ser price makers y no sólo price takers), es un reto difícil de superar. Si acaso, la nueva política económica ha conseguido internacionalizar estos sectores, en la medida en que han quedado abiertos a la entrada de grandes operadores extranjeros, a su vez consolidados en sus Estados de origen. El marco liberalizado de industrias en red permite en teoría la efectiva implantación de nuevos operadores carentes de red, pero de momento su viabilidad es reducida, porque ni los operadores establecidos quieren que cobre fuerza esta modalidad, ni el regulador puede arriesgarse a que la liberalización haga entrar a la deriva a los grandes grupos empresariales del país. El resultado es, con excepciones, el de un monopolio u oligopolio más o menos larvado, es decir , de competencia imperfecta en los sectores de red, donde unas pocas empresas concentran un alto porcentaje de mercado.
Las cifras estadísticas permiten subrayar la verdad de estas afirmaciones: los nuevos actores de los mercados de interés general, que se han abierto legalmente a la concurrencia desde 1997-98, aunque en número son importantes, no han conseguido arrancar una cuota de mercado que amenace, ni de lejos, la posición hegemónica del antiguo monopolista o de los oligopolistas del sector . Este resultado es una constante en el sector del gas 324, de la electricidad 325 o de las telecomunica-
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ciones326: no hay competencia efectiva, los precios son altos en comparación con las medias europeas327, y los principales cambios producidos han sido artificiales, en el sentido de provocados por medidas regulatorias impuestas por el poder público y no por la habilidad de la estrategia empresarial de los nuevos entrantes. Por ejemplo, en el sector eléctrico, es un hecho que los únicos cambios significativos en el reparto de cuotas de mercado -a excepción del comienzo de Gas Natural como productor de electricidad- han venido de la mano de compras o tomas de poder de empresas españolas ya existentes por parte de grandes multinacionales extranjeras, y además todas ellas de carácter público, a pesar de la voluntad y los esfuerzos del Ejecutivo para evitar este efecto328.
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Es cierto, de todas formas, que la botella medio vacía se puede ver como medio llena y que es preciso dar un mar gen de tiempo más holgado para que estos sectores se puedan reconvertir y se pongan realmente en marcha, pero no parece que el panorama vaya a cambiar sustancialmente en los próximos años 329. Aparte de que los cataclismos financieros y los desmoronamientos de los grandes gigantes empresariales no benefician a nadie: este tipo de revoluciones han de perpetrarse con la calma irrefrenable de una lenta marea.
El reducido número de agentes decisivos en estos mercados significa además que son grupos empresariales fuertes y poderosos, en el orden económico y también en el político 330. Como apunta CASTELLS, «las redes conver gen hacia una metarred de capital que integra los intereses capitalistas a escala global y se estructura en torno a una red de influjos financieros» 331. Por tanto, aunque se establezca un régimen que garantice desde el punto de vista jurídico y en abstracto el acceso a las infraestructuras esenciales por parte de terceros, el riesgo de connivencia entre las grandes empresas entre sí y con las autoridades administrativas reguladoras (fenómeno que se conoce como captura del regulador por el regulado332, o identificación entre ambos), y por consiguiente de influencia en las condiciones de acceso y en los precios y peajes, es alto. Este peligro existe siempre en cualquier sector respecto de los principales actores empresariales, pero si a esa circunstancia se une la existencia de una red y el carácter esencial de la actividad para la sociedad, el resultado es especialmente grave. La propiedad de la red, aunque esté condicionada por medidas regulatorias muy precisas, siempre proporciona a su propietario una posición de dominio y posibilidades de abuso fáctico333, aunque sólo sea mediante
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retrasos en la gestión de los accesos y objeciones dilatorias, escudándose en dificultades técnicas, que pueden ser decisivas por la celeridad que exige el mercado. Y ese comportamiento es casi inevitable, porque el gestor de la red es consciente de estar sirviendo a la competencia, y las autoridades reguladoras tienen muy difícil el impedirlo mediante técnicas preventivas, aunque sí pueden castigar esos comportamientos a posteriori.
La apertura a la competencia de los sectores de las comunicaciones, la ener gía y los transportes es bastante relativa, porque por su propia configuración no admiten fácilmente en la práctica la actuación simultánea de muchos operadores con peso específico. Es más, como si de vasos comunicantes se tratara, las mismas empresas son las que emergen en los distintos sectores esenciales con distintas care-tas. Los grandes bancos y cajas, las multinacionales de la comunicación y algunos emporios energéticos, que ostentan el poder financiero, se combinan, asocian y participan en los distintos accionariados y son en realidad los protagonistas económicos con intereses cruzados en esos sectores estratégicos 334.
De hecho, las empresas tienden a ser cada vez más globales. El modelo hacia el que nos dirigimos es de creación de grupos empresariales cuya actividad se diver-sifica entre los distintos mercados de interés general abiertos a la competencia. En el horizonte se perfila la formación de una serie de empresas mult...
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