Algunas reflexiones sobre la evolución del sistema judicial de la unión Europea

AutorGil Carlos Rodríguez Iglesias
CargoPresidente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Páginas11-20

1. Introducción

La construcción europea se ha concebido desde su inicio como un proceso de integración económica y política de los Estados miembros, cuyos objetivos finales no estaban definitivamente determinados, ni jurídica ni políticamente, sino que se iban perfilando según avanzaba el proceso. Así, a los objetivos iniciales de integración de los mercados del carbón y del acero (Tratado CECA, de 1951) se añadieron en 1957 los de la energía atómica (Tratado EURATOM) y las actividades económicas en general (Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, que en 1993 pasó a llamarse Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). A partir del Tratado de Maastricht, de 1993, que creó la Unión Europea (entidad que comprende las Comunidades Europeas y otros campos en los que los Estados miembros cooperan según el modelo intergubernamental) e introduce la Unión Económica y Monetaria, se han ido añadiendo al proyecto comunitario diversas materias que van claramente más allá de lo económico: política exterior y de seguridad común, cooperación policial y judicial en materia penal, ciudadanía de la Unión Europea, políticas relativas a visados, asilo e inmigración, etc. Por último, la reciente Convención sobre el futuro de la Unión Europea ha sido la sede de una reflexión sobre los objetivos últimos de la Unión, proponiendo una Constitución para Europa.

En todo este proceso, el Derecho ha sido y continúa siendo un factor decisivo. Podría incluso decirse que ha sido el factor más importante, dado que el único poder con el que cuentan las instituciones comunitarias es el poder del Derecho. El papel capital del Derecho se debe tanto a las características originales del ordenamiento comunitario como a la función conferida al juez en dicho ordenamiento. A este respecto me gustaría subrayar que no me refiero sólo al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, sino también a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.

2. El modelo judicial europeo y las modificaciones introducidas por el tratado de niza

Desde sus orígenes, la Comunidad Europea ha estado organizada en el ámbito judicial sobre la base del llamado principio de subsidiariedad, en el sentido de que sólo se ha reservado al órgano jurisdiccional propio de la Comunidad el mínimo de competencias que no podían ser ejercidas por los órganos jurisdiccionales nacionales 1. Son los órganos jurisdiccionales nacionales los que, de forma congruente con la ejecución administrativa preferentemente descentralizada del Derecho comunitario, deben aplicar dicho Derecho en su ámbito de competencia territorial y funcional.

No se trata, desde luego, del único modelo posible. Por ejemplo, la comparación del modelo judicial comunitario con el de los Estados Unidos de América pone de manifiesto un rasgo común: la creación inicial de un único Tribunal de Justicia. Sin embargo, a diferencia de la Constitución de los Estados Unidos, que desde un principio contemplaba la creación de otros tribunales federales por vía legislativa, haciendo así posible el desarrollo de un sistema de justicia federal, el crecimiento de la estructura judicial comunitaria no estaba inicialmente previsto y sólo las reformas sucesivas de los Tratados han introducido la base jurídica para la creación de otros tribunales. El Acta Única previó la creación del Tribunal de Primera Instancia y recientemente el Tratado de Niza ha previsto la posibilidad de crear las llamadas «salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias determinadas» (artículo 225 A CE).

Hay que recordar que la creación del Tribunal de Primera Instancia no fue el resultado de una reflexión de conjunto sobre el modelo judicial comunitario, sino una respuesta pragmática al problema del incremento constante de la carga de trabajo del Tribunal de Justicia y la necesidad consiguiente de aliviar dicha carga y de mejorar la protección judicial en los recursos que requieren un examen profundo de hechos complejos. El Acta Única Europea facultó al Consejo para agregar al Tribunal de Justicia un órgano jurisdiccional encargado de conocer en primera instancia determinadas categorías de recursos interpuestos por personas físicas y jurídicas. En ejercicio de esta facultad, el Consejo, a propuesta del Tribunal de Justicia, creó un Tribunal de Primera Instancia por Decisión de 24 de octubre de 1988 2 y le atribuyó nuevas competencias por las Decisiones de 8 de junio de 1993 3 y de 7 de marzo de 1994 4.

Inicialmente al Tribunal de Primera Instancia sólo se le atribuyeron competencias para conocer de categorías bastante limitadas de asuntos. Con posterioridad, después de la Decisión de marzo de 1994, este Tribunal quedó configurado como un tribunal «de los particulares», encargado de conocer en primera instancia todos los recursos directos planteados por personas físicas y jurídicas. Este sistema trajo consigo la consecuencia paradójica y perturbadora para la administración de justicia de que determinados recursos con idéntico objeto fuesen tratados por el Tribunal de Justicia o por el Tribunal de Primera Instancia según hubiesen sido interpuestos por un Estado o por un particular.

El Tratado de Maastricht introdujo una nueva modificación en el Tratado para abrir la posibilidad de transferir al Tribunal de Primera Instancia todo tipo de competencias, con la única excepción de la competencia prejudicial, que quedaba reservada al Tribunal de Justicia.

Sin embargo, esta posibilidad no fue utilizada a pesar de que el Tribunal de Justicia presentó al Consejo en 1998 una propuesta de transferencia de competencias en relación con recursos interpuestos por los Estados al Tribunal de Primera Instancia, propuesta dirigida a racionalizar el sistema y a reducir al mínimo el problema de los «recursos paralelos» presentados ante ambos tribunales.

La adopción del Tratado de Niza ha estado precedida, en lo que al sistema judicial se refiere, por un amplio debate.

El propio Tribunal de Justicia tuvo una intervención importante en este debate al elaborar, conjuntamente con el Tribunal de Primera Instancia, un documento de reflexión 5 que me correspondió presentar al Consejo de Ministros de Justicia en mayo de 1999 y que resultó determinante para la inclusión de la reforma del Tribunal de Justicia en la agenda de la Conferencia Intergubernamental. En ese documento el Tribunal preconizaba una serie de modificaciones del Tratado dirigidas a flexibilizar el sistema judicial en el sentido de abrir la vía a futuras reformas que pudieran ser llevadas a cabo sin necesidad de recurrir al procedimiento ordinario de modificación del Tratado y, por consiguiente, sin tener que ser realizadas en el marco de una Conferencia Intergubernamental.

En el campo judicial, como en otros campos, el Tratado de Niza ha introducido los cambios indispensables para la ampliación. Lo más relevante es la consagración expresa, por primera vez, del principio según el cual el Tribunal de Justicia estará compuesto por un juez por Estado miembro (artículo 221 CE). De forma congruente con esta opción, el Pleno pasa a tener carácter excepcional. El Tribunal actuará generalmente en Salas de cinco y tres jueces. La función de mantener la cohesión de la jurisprudencia, hasta ahora desempeñada por el Pleno, será asumida por la Gran Sala, compuesta por 11 jueces 6. Por otra parte, el Tratado de Niza, siguiendo la línea de flexibilización propuesta por el Tribunal, ha abierto posibilidades de reforma que, para ser concretadas, necesitan una posterior reforma del Estatuto del Tribunal de Justicia, la cual podrá realizarse a través del procedimiento simplificado contemplado en el artículo 245 del Tratado de Niza, que permite al Consejo modificar las disposiciones del Estatuto, a excepción de su Título I, por decisión unánime, adoptada a petición del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, o a petición de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia.

Aunque la configuración concreta del modelo judicial dependerá, pues, decisivamente de las futuras reformas del Estatuto, que han empezado a prepararse 7, pienso que a partir del Tratado de Niza se abre camino una concepción global del sistema judicial comunitario en la que el Tribunal de Justicia se perfila aún más como órgano jurisdiccional de carácter supremo y constitucional, mientras que el Tribunal de Primera Instancia se convierte en el tribunal contencioso-administrativo general, completado en determinados sectores con las nuevas «salas jurisdiccionales» que puedan crearse. Por otra parte la función de los jueces nacionales como jueces ordinarios de Derecho comunitario no queda modificada en absoluto.

Así, el Tratado de Niza consagra la consolidación constitucional del Tribunal de Primera Instancia como órgano judicial con fundamento directo en el Tratado, dotado de competencias propias, y le atribuye en principio el conocimiento de los recursos directos (salvo el recurso de incumplimiento), exceptuando a aquellos que el Estatuto atribuya expresamente al Tribunal de...

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