Algunas reflexiones sobre el derecho administrativo europeo: ¿continúa siendo una categoría válida?
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El Derecho Administrativo Europeo es una construcción doctrinal ya clásica, en la medida en que los primeros estudios sobre esta noción se retrotraen a la década de 1970. Sin embargo, y pese a su consolidación como término, su contenido distó mucho, durante largo tiempo, de estar consensuado. Hoy parece que la categoría «Derecho Administrativo Europeo» goza de predicamento entre los juristas y sus perfiles se encuentran definidos de una manera más clara. La categoría es, por lo tanto, todavía válida y vendría caracterizada por un fenómeno de fusión entre (algunos aspectos de) los ordenamientos jurídicos nacionales y el Derecho de la Unión Europea, debido, en esencia aunque no sólo, al impulso de este último. Además, la interacción entre actores procedentes de los distintos territorios de la Unión, así como la complejidad generada por dicha interacción, constituyen hoy elementos indispensables de esta noción. Estas dinámicas han llevado a acuñar nuevos conceptos, como el de «unión administrativa europea», que en algunas ocasiones sustituyen y en otras acompañan a la expresión clásica de Derecho Administrativo Europeo. Más allá de esto, los debates que durante largo tiempo ocuparon a la doctrina administrativista en el contexto del Derecho Administrativo Europeo se están exportando también al espacio global. Los elementos de la agenda metodológica no difieren. De hecho, puede considerarse que tanto el Derecho Administrativo Europeo como el Derecho Administrativo Global son per se agendas metodológicas y, por lo tanto, guías para el análisis de los fenómenos que han sido relatados. En estas agendas, la insistencia en los principios esenciales (si se prefiere esta
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expresión a la más «nacional» de «constitucionales») del sistema de normas, así como el uso del Derecho Comparado como herramienta básica, resultan indispensables. Pero dichas agendas son, como cualquier proyecto investigador, propuestas que no se agotan en sí mismas, sino que requieren una reflexión colectiva y unos acuerdos mínimos que permitan el debate.
El propósito de la presente Comunicación es regresar al concepto –ya clásico– de Derecho Administrativo Europeo, para esbozar los interrogantes que se vierten hoy sobre esta noción. En la línea, entiendo, de la ponencia principal presentada sobre esta materia en el VI Congreso de la AEPDA, cabe plantearse si el Derecho Administrativo Europeo continúa siendo o no una categoría válida1. El empleo del término «categoría» no es casual. De las distintas acepciones que de dicho término recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, resulta pertinente la que lo concibe como «uno de los diferentes elementos de clasificación que suelen emplearse en las ciencias». En este sentido, el Derecho Administrativo Europeo sería un criterio de ordenación singular y diferente de otros criterios de ordenación del conocimiento. Esta acepción –además– se vincula con otras de alcance más filosófico, es decir, aquellas vinculadas con criterios de abstracción, generalidad y absoluto, propias de doctrinas aristotelianas, kantianas o panteístas. El alcance metadiscursivo de la noción, sin embargo, no elimina su carácter práctico. En efecto, la categorización del Derecho Administrativo Europeo tendría como fin dotarle de instrumentos para aprehender la realidad y, a su vez, ordenarla, siendo conscientes, por otro lado, de las limitaciones de todo conocimiento científico2.
Una de las cuestiones esenciales es la relativa a si el Derecho Administrativo Europeo tal y como surge en la década de 19703presenta hoy los mismos perfiles que entonces y si la aproximación metodológica al mismo es también
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idéntica. La respuesta que se aventura, con los matices que a continuación se desarrollarán, es negativa. En las líneas que siguen se realizará una aproximación a las construcciones clásicas del Derecho Administrativo Europeo y se avanzarán algunas hipótesis sobre la deriva de dicho Derecho partiendo de las siguientes premisas: (1) el Derecho Administrativo Europeo continúa siendo una categoría válida, si bien su contenido y su contexto han sufrido algunas modificaciones, que han de ser tenidas en consideración; (2) el contexto necesario en el que hoy se ha de comprender el sentido del Derecho Administrativo Europeo es la globalización económica y jurídica, de modo que resulta indispensable conectar las categorías de «Derecho Administrativo Europeo» y la más imprecisa «Derecho Administrativo Global»; (3) el marco en el que se ha de situar el «nuevo» Derecho Administrativo Europeo es, además, un nuevo marco conceptual y metodológico caracterizado por una impronta más acentuada que en el pasado de los principios constitucionales; y (4) el Derecho Comparado continúa siendo la herramienta fundamental para la identificación y/o construcción del Derecho Administrativo Europeo y, por ende, del Derecho Administrativo Global. En este sentido, se ha de indagar en las sinergias que guían todo el proceso y sobre las que cabe reflexionar desde el fenómeno de la «diplomacia jurídica», al que más adelante me referiré con más detalle.
El Derecho Administrativo Europeo es un concepto ya clásico, dado que sus orígenes se remontan, por lo menos, hasta la década de los años setenta. Sin embargo, su contenido dista de ser homogéneo y tanto las denominaciones4 conferidas a esta realidad como su concreta configuración son plurales. En efecto, se trata de un concepto de múltiples planos, algunos de los cuales se encuentran interrelacionados entre sí, y, en todo caso, el conjunto habría de ser una composición dotada de cierto grado de coherencia.
El uso de la expresión «Derecho Administrativo Europeo» puede clasificarse en los siguientes grupos: 1) En el primer grupo se encuentran quienes lo emplean para designar el fenómeno de europeización de los Derechos Administrativos nacionales, un fenómeno creciente que afecta de forma paulatina a mayor núme-
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ro de sectores5. 2) Un segundo grupo vendría constituido por los autores que identifican o proponen la convergencia de los ordenamientos jurídicos nacionales, en concreto en lo que respecta a sus Derechos Administrativos6. En realidad, esta segunda acepción es la consecuencia lógica de la primera. (3) En tercer lugar, el Derecho Administrativo Europeo designa el conjunto de normas de la Unión Europea de «naturaleza administrativa»7. Se incluirían aquí las directivas y los reglamentos cuyo contenido guarda relación con las áreas tradicionalmente reguladas por el Derecho Administrativo en los Estados miembros. Es el caso, típicamente, de las ayudas de Estado/las subvenciones, los contratos del sector público, el medio ambiente o, más recientemente, el régimen jurídico del acceso y el ejercicio de la prestación de los servicios8. Dada la impronta eminentemente económica del proyecto europeo, más allá de la incorporación de otras políticas y preocupaciones en las últimas décadas, resulta inevitable vincular cualquier acepción del Derecho Administrativo Europeo –y ésta en particular– con el Derecho Público Económico. De ahí que el debate en torno al Derecho Administrativo Europeo y su potencial para afrontar los problemas que surgen en los Estados miembros haya cobrado un singular vigor –de manera expresa o implícita– en el contexto de algunos trabajos doctrinales referidos a la crisis económica9.
Como es lógico, en este marco se pone en conexión el Derecho Administrativo Europeo con la globalización, es decir, con uno de los elementos que caracterizan la deriva actual de la categoría estudiada. (4) Una cuarta acepción de la expresión «Derecho Administrativo Europeo», si bien su uso es comparativamente muy inferior, es la referida al Derecho Administrativo interno de las instituciones europeas, es decir, el que regula su funcionamiento del mismo modo que el Derecho Administrativo nacional regula el funcionamiento de las Administraciones nacionales10. (5) El sentido de la noción «Derecho Administrativo Euro-
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peo» que ha terminado consolidándose es el que lo concibe como una realidad dinámica, en la que se ponen de manifiesto influencias diversas y en ocasiones contradictorias. En este sentido, el Derecho Administrativo sería, sí, el fruto de la europeización de los Derechos Administrativos nacionales, pero, además, las normas de contenido «materialmente administrativo» procedentes de las instituciones de la Unión Europea. A ello se uniría el fenómeno de la aproximación de normativas y la sumisión de todas las normas de contenido administrativo a unos mismos principios de carácter constitucional, en el sentido de «fundamentales» o «indisponibles».
Hace ya años que se vienen proponiendo nuevas expresiones que den cuenta de esta nueva realidad. Así, se ha aludido a los procesos de «consolidación»11 y, más recientemente, se han utilizado conceptos como el de «unión administrativa europea» con una vocación metodológica. La expresión «unión administrativa europea», especialmente prolija en la doctrina alemana bajo la rúbrica de Verwaltungsverbund12, se ha calificado de «concepto metafórico» que «va más allá de la modulación de conceptos nacionales e institutos jurídicos con contenidos y procedimientos europeos»13. Se persigue una interconexión de actividades, instituciones y también conceptos, en el marco de un «espacio administrativo europeo»14. Por esta razón, una adecuada comprensión de esta noción requiere abundar en sus múltiples componentes, entre los que destacan...
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