Reflexiones sobre el ámbito subjetivo del recurso para la defensa de la unidad de mercado
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 523-534 |
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Se ha subrayado la indudable paradoja derivada de la inevitable y curiosa contraposición entre la creciente unificación impulsada, de un lado, por el mercado interior comunitario y la simultánea y progresiva fragmentación denunciada, de otro, en relación con el mercado nacional español1. Hace especial hincapié en esta preocupación el ministro de Economía y Competitividad durante la presentación en el Congreso de los Diputados del Proyecto de Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. No en vano, la unidad de mercado va mucho más allá de un mero desideratum para hacer referencia a una realidad económica concreta2.
La aprobación y transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la conocida como Directiva Bolkenstein o Directiva de Servicios3ofreció, en este sentido, una primera oportunidad inmejorable para plantear el problema de la hipertrofia reguladora y la temida fragmentación de la unidad de mercado en España, impulsando, qué duda cabe, la reflexión sobre la adecuada articulación
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y el óptimo encaje de las competencias estatales y autonómicas en materia económica.
En este contexto se aprueba la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (en adelante, LGUM), que procura embridar la actuación de las Administraciones públicas competentes para la regulación e inter-vención de las actividades económicas, con el propósito, en última instancia, de desterrar distorsiones y duplicidades, y de facilitar, en cambio, la coordinación de todos los agentes públicos implicados.
Reviste especial interés, para la efectiva garantía y protección de los objetivos de la LGUM, el enunciado del Capítulo VII de la Ley, en el que se establecen y regulan novedosos «mecanismos de protección de los operadores económicos en el ámbito de la libertad de establecimiento y de la libertad de circulación». Concebidos como una vía alternativa garantizadora, en principio, de una mayor celeridad en la resolución de los conflictos que pudieran plan-tearse en la materia, su articulación enlaza, sin duda alguna, con las críticas vertidas sobre los diversos remedios legales y, en particular, sobre el sistema común de recursos administrativos vigente.
Destaca así, de un lado, el nuevo procedimiento administrativo creado por el artículo 26 LGUM en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes. Ideado con el objetivo, en la práctica, «de que todas aquellas sanciones impuestas por las autoridades competentes se resuelvan con la máxima celeridad y con una significativa reducción de los costes tradicionalmente ocasionados a los empresarios por las dilaciones judiciales»4, se erige, a resultas de la aprobación de la Ley, en primera línea de defensa, al menos teórica, no solo para atajar los efectos nocivos derivados de la fragmentación económica y de mercado, sino también para reducir la litigiosidad judicial y dar pronta respuesta a los conflictos planteados al respecto. Se trata, en todo caso, de un procedimiento administrativo inicial y abreviado para agotar y poner fin a la vía administrativa, alternativo al procedimiento común o tradicional sistema de recursos.
La LGUM regula también, como segundo y ulterior estadio, un procedimiento contencioso-administrativo especial para la garantía de la unidad de mercado, modificando su Disposición final 1.ª a estos efectos la Ley 29/1998,
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de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a fin de incorporar un nuevo Capítulo IV a su Título V. El artículo 27 LGUM legitima, en este sentido, a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia para interponer, de oficio o a instancia de parte, el correspondiente recurso contencioso-administrativo.
Cierra el Capítulo VII LGUM su artículo 28, en el que se establecen otros mecanismos adicionales, a cargo, en esta ocasión, de la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, orientados a eliminar obstáculos o barreras detectados por los operadores económicos, consumidores o usuarios. Se le habilita, así, en primer lugar, para que realice las gestiones pertinentes, en vía administrativa, a fin de garantizar la solución oportuna en relación con cualquier posible obstáculo o barrera detectada e informada por estos sujetos en relación con la aplicación de la propia Ley. Se permite, además, en segundo lugar, a cualquier operador económico que haya recurrido ante la jurisdicción contenciosoadministrativa sin haber hecho uso previamente del procedimiento administrativo especial alumbrado por el artículo 26 LGUM, solicitar informe al respecto a la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado.
Los artículos 26 a 28 LGUM consagran, en definitiva, un régimen normativo complejo, confuso, incluso, en cuanto que plantea dudas e interrogantes a los que resulta preciso dar respuesta para la correcta articulación e interrelación de los nuevos mecanismos alumbrados, no solo entre sí, sino, en particular, con aquellos otros, de régimen común, con los que coexisten y se solapan. Una regulación que cabría tildar, cuando menos, de farragosa en su redacción, cuya virtualidad dependerá, en buena medida, de la claridad, transparencia, simplificación procedimental y, ante todo, seguridad jurídica transmitida y realmente apreciada, en última instancia, por los propios operadores económicos interesados en su puesta en práctica y ejercicio.
Si se repasa el enunciado del proyecto de ley presentado, en su día, al Congreso de los Diputados, y se profundiza en su tramitación parlamentaria hasta la definitiva aprobación de la LGUM, destaca la escasa atención y contestación recibida por la gran innovación que representa en nuestro ordenamiento jurídico su Capítulo VII y, en particular, el establecimiento de un nuevo procedimiento administrativo en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes, regulado en su artículo 26 como potestativo y alternativo al sistema común de recursos.
Son, asimismo, limitadas y de escasa entidad las modificaciones introducidas a lo largo del correspondiente iter parlamentario en el tenor literal inicial del precepto, pese a lo innovador del remedio que en él se establece y a lo dila-
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tado y complejo de su enunciado5. Y, sin embargo, pese a esta aparente tranquilidad en la superficie, el artículo plantea ciertos interrogantes, dudas a las que resulta preciso dar respuesta si se quiere garantizar la operatividad y efectividad real del mecanismo que regula. En este sentido, reclama atención la determinación de los confines y las peculiaridades de su ámbito subjetivo, en su doble faceta de autoridad competente, por un lado, para tramitar y resolver el procedimiento, y de sujetos legitimados, por otro, para instar su iniciación e impulsar su culminación en defensa de la unidad de mercado.
Recae sobre todos los poderes públicos españoles, sin excepción alguna, la responsabilidad de erigirse en valedores de la unidad de mercado, garantizando su realización y eficacia en el territorio español. Destaca, a tal fin, la competencia de nuestras Administraciones sobre las diversas facetas que implica el ejercicio de actividades económicas. Y así, la proliferación de Administraciones públicas y, dentro de estas, de órganos a los que se reconoce la capacidad de aprobar normas reglamentarias de incidencia...
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