Una primera reflexión sobre la reforma del estatuto de la radio y la televisión por la ley 24/2001, de acompañamiento.
| Autor | José María Souvirón Morenilla |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 11-38 |
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BREVE INTRODUCCIÓN
El sector de la radio y la televisión vive hoy un continuo proceso de cambio como consecuencia del desarrollo acelerado de la tecnología. Consecuentemente, la regulación de estos medios de comunicación no ha podido menos que ajustarse a ese proceso, aunque en nuestro país lo venga siendo en aluvión, mediante normas sectoriales aprobadas al paso de la aparición de nuevas modalidades en la difusión audiovisual (por cable, satélite, digital etc. ), cuando no a trompicones, como es el caso de la reciente reforma parcial de la Ley 4/1980, de Estatuto de la Radio y la Televisión (ERTV) , por la Ley 24/2001, de acompañamiento a la de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002. Por lo demás, el hecho cierto es que, pese a estas novedades, el marco normativo de nuestro sector audiovisual sigue aún sin ser objeto, en sus líneas fundamentales, de su muy necesaria puesta al día.
Seguimos, pues, con el ya desfasado ERTV de 1980 como norma de cabecera de todo nuestro sector audiovisual, y sin que los diversos problemas que del mismo se derivan hayan sido resueltos, ni mucho menos, por la reciente reforma del mismo a la que vamos a pasar revista. Pero para contextualizar los objetivos y efectivo alcance de esta reforma debemos partir de una referencia previa a algunas de las cuestiones descriptivas de su trasfondo.
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PROBLEMAS DERIVADOS DE LA PUBLIFICACIÓN DE LA RADIO Y LA TELEVISIÓN POR EL ESTATUTO DE 1980 El ERTV, norma básica de los servicios de radiodifusión y televisión (art. 2º. 1) , configuró -y sigue configurando, como vamos a ver- la radiodifusión sonora y la televisión como servicios públicos de titularidad estatal (art. 1º. 2) , estableciendo, pues, una 'publicatio' general, y estatal, de estos medios de comunicación social. Esta 'publicatio', ratificada posteriormente por la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones de 1987 (LOT) (arts. 25 y 26, vigentes, no obstante la derogación de la LOT por la Ley General de Telecomunicaciones de 1998, LGTEL) , sigue presidiendo nuestro entero sector audiovisual y determinando consecuentemente que el desarrollo de esta actividad se articule como gestión -directa por la Administración, o indirecta concesional por particulares- de ese servicio público.
Todo ello al margen del régimen de su soporte técnico (infraestructuras y redes) -art. 2º. 4 ERTV-, régimen éste hoy ya desgajado del ERTV y regido por la LGTel, que, consolidando este distingo 1, niega a la radio y a la televisión el carácter de servicios de telecomunicaciones 2 y remite su regulación como medios de comunicación social a su legislación específica.
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LA RIGIDEZ Y OBSOLESCENCIA DEL SISTEMA
Esa 'publicatio' genera toda una serie de problemas. Para empezar, incluso una vez superado el monopolio estatal de la explotación de la radio y la televisión con la apertura de ésta a la concesional por particulares (como paradigma, la LOT -disposición adicional 6ª- en lo que se refiere a la radiodifusión sonora, y la Ley 10/1988, de Televisión Privada, en cuanto a la televisión) , la misma podría resultar incompatible con los derechos fundamentales de libertad de empresa y de libre comunicación e información (arts. 38 y 20 CE) , un tema éste sobre el que no vamos a abundar ahora. Pero además, y mantenida sin resquicios hasta hoy, ha conferido a nuestro ordenamiento audiovisual una rigidez extrema que sólo mediante soluciones ciertamente forzadas en lo jurídico ha permitido que el desarrollo de la actividad radiotelevisiva se extendiera, en sus distintas coberturas y modalidades técnicas, a otros operadores, públicos o privados, distintos del Estado y su Ente Público Radio Televisión Española (RTVE) .
Como es lógico, de esa rigidez se derivan muchas disfunciones. Así, en el caso de la actividad de los organismos públicos de radiotelevisión de las Comunidades Autónomas, producto tan sólo -al estar mediatizada la competencia en la materia que a éstas les reconocen el art. 149. 27 CE y sus Estatutos de Autonomía por las previsiones del ERTV y la 'publicatio' estatal de la actividad que éste consagra- de una concesión otorgada a su favor por el Estado (conforme a la Ley del Tercer Canal de 1983, LTC) . A ello se une además, por previsión expresa del ERTV y la LTC, la supeditación de la ley autonómica que regule la organización y funcionamiento de esos entes públicos de radiotelevisión de las Comunidades Autónomas a los mismos criterios establecidos por el ERTV para RTVE, lo que les convierte obligadamente en tributarios de todas las disfunciones que puedan aquejar a este último. En fin, lastradas las Comunidades Autónomas por esa 'publicatio' general y estatal de la radio y la televisión establecida por el ERTV, son también las competencias de aquéllas para la ordenación del sector en su ámbito territorial las que se ven devaluadas, al punto que sólo la interpretación muy posibilista de la jurisprudencia constitucional y, a su paso, del legislador sectorial, ha permitido que las Comunidades Autónomas dispongan de una llamada 'gestión directa' y de una competencia para otorgar las concesiones de la actividad en su ámbito territorial (en radiodifusión en FM, en radio y televisión digital terrenal, en televisión hertziana local, etc. ) que desde luego, consagrada por el ERTV la 'publicatio' estatal de la actividad, resultan bien discutibles en el plano técnico jurídico.
Esa regulación sectorial de las nuevas modalidades en la difusión audiovisual aprobada en los últimos años no ha roto, por lo demás, en lo más mínimo las claves del ERTV, sino que toda ella se inscribe en la misma línea públificadora. La televisión por cable (Ley 42/1995, de Telecomunicaciones por Cable, derogada por la LGTel salvo en sus previsiones sobre la televisión por cable) , la televisión local por ondas terrestres (Ley 41 /1995, de Televisión Local por Ondas Terrestres, LTLOT) , o la radio y la televisión digital terrenal (disposición adicional 44 de la Ley 66/1997 y normas de desarrollo) siguen configuradas como servicio público 3, aunque estas normas hayan relativizado el carácter estatal de esa 'publicatio' al omitir la atribución expresa del servicio público a la titularidad del Estado y abrir la competencia para el otorgamiento de las concesiones, además de al Estado también a las Comunidades Autónomas.
La modulación -que no modificación ni derogación- del ERTV por estas normas sectoriales no afectó, pues, en esencia a las claves del sistema normativo. Más bien las aderezó para que de las prerrogativas derivadas de esa 'publicatio' pudieran tomar su parte también los poderes territoriales. Aunque fuera a costa, eso sí, de ir construyendo un ordenamiento, además de muy discutible en sus bases conceptuales, fragmentario, técnicamente contradictorio y dudosamente adecuado para las necesidades y exigencias actuales y de futuro de unos medios audiovisuales en expansión. Sin embargo, ese sistema normativo ahí persiste, edificado sobre el ERTV y su clave jurídico-ideológica (la 'publicatio' orgánico subjetiva de la radiotelevisión) , como piedra angular e inamovible desde 1980, reforzada después por la LOT de 1987, como también no menos y de hecho por la LGTel de 1998, que al excluir a la radiotelevisión de su ámbito de aplicación y por tanto de sus objetivos liberalizadores dejó hasta hoy mismo intangible el precedente ordenamiento del sector.
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LAS DISFUNCIONES DE RTVE Y LOS ORGANISMOS PÚBLICOS DE RADIOTELEVISIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
No son menores, por otra parte, los problemas que planteaba y sigue planteando el ERTV en un apartado tan caro para esta norma -pues a él reducía su horizonte cuando en 1980 fue promulgada- como el de la organización y funcionamiento del Ente Público RTVE (y de los organismos públicos de radiotelevisión de las Comunidades Autónomas) . Las disfunciones de RTVE y de estos organismos, originarias pero con el paso del tiempo cada vez más significativas, son bien conocidas, y todas ellas derivadas de la citada 'publicatio' y de la degeneración de su trasfondo: la politización de esa organización, de su funcionamiento y no en escasa medida de sus objetivos.
En concreto, y centrándonos en los aspectos fundamentales, una inadecuada correlación competencial entre el Consejo de Administración y el Director General de RTVE, que otorgando al primero una posición muy devaluada y una muy reforzada al último, al cabo se concreta en la inanidad de aquél o en una tensión institucional entre ambos que, politizada como está la designación gubernamental del Director General y la parlamentaria de los miembros de dicho Consejo, expresión de la existente entre Gobierno y oposición, repercute lógicamente en el funcionamiento del Ente Público. Por su parte, el protagonismo del Director General, designado por el Consejo de Gobierno, no puede menos que afectar de suyo a la neutralidad de RTVE, o a la de los entes públicos de radiotelevisión de las Comunidades Autónomas. Y, en fin, el obligado control parlamentario de todos ellos presenta una común disfunción: responder preferentemente a la dialéctica del apoyo o la crítica al Gobierno -que nombra al Director General-, más que a la adecuada supervisión de un organismo público neutral y profesionalizado.
A este tipo de problemas (que repercuten en aspectos esenciales de la prestación del servicio: su calidad, neutralidad política, acceso al mismo de grupos sociales significativos que no sean sólo los políticos, etc. ), se unen los económico-financieros, convertidos en blanco fundamental de la actual crítica al vigente modelo de organismos públicos de radiotelevisión, dado el monto actual de sus déficits y/o su dependencia de los presupuestos del Estado (y en el caso de las radiotelevisiones autonómicas, del de la correspondiente Comunidad Autónoma) . La cuestión tiene una evidente trascendencia, tanto en lo que se refiere a la cuantía de unos gastos en constante expansión en los últimos años 4, como en lo que respecta al problema jurídico de fondo: la...
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