Una reflexión sobre los efectos de la declaración de inconstitucionalidad del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana
| Autor | Miguel Cremades Schulz - Manuel Vélez Fraga |
| Cargo | Abogados |
| Páginas | 29-39 |
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La sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017, publicada en el Boletín Oficial del Estado de fecha 15 de junio de 2017, estimó la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra determinados artículos reguladores del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (en adelante «IVTNU»). Esta sentencia ha venido a completar otras del mismo Tribunal contra la misma regulación en el ámbito foral 1. Con este conjunto de sentencias se ha culminado un largo proceso de impugnación de este impuesto.
La razón de las impugnaciones se basaba en el mecanismo de cálculo de la plusvalía obtenida en la transmisión de un terreno urbano que gravitaba sobre dos factores: el valor catastral y el número de años desde la anterior transmisión, de modo que, transcurrido el primer año, siempre se entendía generada una plusvalía con independencia de la realmente generada.
Esta configuración del IVTNU -más conocido como plusvalía municipal- tiene una larga trayectoria (la redacción actual data de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales). Sin embargo, no ha sido hasta los inicios de la crisis inmobiliaria reciente cuando ha sido cuestionado de forma generalizada. En efecto, la generalización en la crisis de minusvalías en las transmisiones inmobiliarias ha venido a chocar frontalmente con una estructura del IVTNU que consideraba ex
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lege la generación de una plusvalía en toda transmisión inmobiliaria. Esta circunstancia, unida a la potenciación de su eficacia recaudatoria para unas arcas municipales necesitadas de fondos, hacía inevitable un conflicto que se reflejó tanto en la doctrina como en la jurisprudencia.
En este sentido, en los últimos años se habían venido dictando cada vez más sentencias que, al amparo del principio constitucional de capacidad econó-mica, consideraban que no se podía entender devengado un impuesto que grava la plusvalía si esta no se había producido en realidad. Dicho de otro modo, una interpretación finalista impedía gravar plusvalías meramente ficticias, aun cuando la regulación del IVTNU no previera este supuesto. Entre otras, podemos citar en esta línea las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña números 305/2012, de 21 de marzo de 2012; 505/2012, de 9 de mayo de 2012; y 262/2016, de 8 de marzo de 2016; la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana número 40/2016, de 28 de enero de 2016, así como la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid número 693/2016, de 15 de junio de 2016.
Otros juzgados entendieron que la contradicción del IVTNU con el principio de capacidad económica no podía resolverse por una vía simplemente interpretativa y optaron por plantear una cuestión de inconstitucionalidad al amparo del artículo 165 de la Constitución 2.
Estas cuestiones de inconstitucionalidad son las que han dado lugar a la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el IVTNU que ahora comentamos, así como a las dictadas respecto de las normas forales.
Como hemos anticipado el eje principal de las sentencias del Tribunal Constitucional gira en torno a la compatibilidad del IVTNU con el principio de capacidad económica. Así, el Tribunal comienza por recordar, sobre la base de su doctrina anterior, que la capacidad económica exige que el gravamen recaiga sobre una «riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador al crear el impuesto, para que aquel principio constitucional quede a salvo 3». De lo anterior se deriva que el tributo no puede recaer sobre actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial, o, en palabras del propio Tribunal Constitucional, el tributo no puede recaer «en aquellos supuestos en los que la capacidad económica gravada por el tributo sea, no ya potencial, sino inexistente, virtual o ficticia 4».
Trazada la vía por la que han de discurrir las sentencias, el Tribunal Constitucional recuerda que la capacidad económica puede entenderse en un doble sentido: «Hay que tener presente que este Tribunal ha venido distinguiendo desde muy antiguo entre la capacidad económica como "fundamento" de la tributación ("de acuerdo con") y la capacidad económica como "medida" del tributo ("en función de") (...)».
En relación con la capacidad económica como «principio» constitucional y, por tanto, como «fundamento» de la tributación, el Tribunal Constitucional recuerda que ha de estar presente en todos los impuestos, ya que «impide, "en todo caso", que el legislador establezca tributos "sea cual fuere la posición que los mismos ocupen en el sistema tributario, (...) cuya materia u objeto imponible no constituya una manifestación de riqueza real o potencial"».
Sin embargo, respecto del principio de capacidad económica como «medida» de la tributación, el Tribunal Constitucional señala que «este aspecto no se relaciona "con cualquier figura tributaria en particular, sino con el conjunto del sistema tributario", operando como un "criterio inspirador del sistema tributario" (...) sólo resulta predicable del "sistema tributario" en su conjunto», de modo que solo puede exigirse en aquellos tributos que por su naturaleza resulten determinantes en la concreción del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.
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Dicho de otro modo, el Tribunal Constitucional anticipa que va a examinar el IVTNU desde la perspectiva de la capacidad económica para determinar si grava una riqueza o renta real o potencial en la generalidad de los casos o acaso solo ficticia o irreal. Pero a su vez establece que, de entenderse que existe tal renta real o potencial, no resulta relevante que la intensidad, es decir, la carga tributaria derivada del tributo, no varíe en función de la renta o riqueza existente, puesto que, aunque no lo diga expresamente, el IVTNU no puede entenderse como un tributo clave el sistema tributario.
Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal Constitucional completa su visión de la capacidad económica recordando la prohibición constitucional de confiscatoriedad del artículo 31.1 CE, que obliga a no agotar la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir, lo cual no puede producirse «en ningún caso» so pena de incurrir en inconstitucionalidad.
Sentado lo anterior, el Tribunal Constitucional analiza el IVTNU y concluye que, según su configuración normativa, grava el «incremento de valor» que experimenten los terrenos en el momento de la trasmisión de la propiedad del terreno y que se ha «experimentado a lo largo de un período máximo de 20 años». Sin embargo, para el Tribunal Constitucional, el IVTNU, pese a pretender gravar un incremento de valor durante su tenencia, no grava siempre un incremento, ya que «Basta, entonces, con que se sea titular de un terreno de naturaleza urbana para que el legislador anude a esta circunstancia, como consecuencia inseparable e irrefutable, un incremento de valor sometido a tributación que cuantifica de forma automática mediante la aplicación al valor que tengan a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles al momento de la transmisión de un porcentaje fijo por cada año de tenencia, con independencia no sólo del quantum real del mismo, sino de la propia existencia de ese incremento».
Visto lo anterior, el Tribunal Constitucional concluye que el tratamiento que el IVTNU otorga a los supuestos en que existe una minusvalía en la transmisión «carece de toda justificación razonable». Al hacer tributar a los que han tenido una pérdida de valor igual que si hubieran tenido una ganancia «se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1».
En esencia, el Tribunal Constitucional utiliza un argumento claro y contundente: es contrario al principio de capacidad económica gravar un incremento de valor si dicho incremento de valor no es real y efectivo.
Sentado lo anterior, la sentencia rechaza las alegaciones en contra de la inconstitucionalidad que había efectuado el abogado del Estado.
Frente a la alegación de que los supuestos de pérdida en la transmisión son excepcionales siendo la regla general la ganancia, el Tribunal Constitucional replica que la crisis económica lo ha hecho general y que «no estamos ante un efecto excepcional, inevitable en el marco de la generalidad de la norma, "pues el referido efecto se produce en relación con supuestos generales perfectamente definibles como categoría conceptual"».
Frente a la alegación de que el legislador había adoptado medidas legislativas ante la crisis econó-mica para reducir el impacto del IVTNU, el Tribunal Constitucional contesta que no son aplicables en todos los casos. En cualquier caso, aun cuando lo fueran, no evitarían «el vicio del que adolece la normativa controvertida: la atribución de incrementos de valor en situaciones de inexistencia del...
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