Los referendos en serio: la experiencia italiana
| Autor | Marco Olivetti |
| Cargo | Doctor de investigación en Derecho constitucional, Universidad de Roma-La Sapienza; Catedrático ordinario de Derecho constitucional, Facultad de Derecho, Universidad de Foggia; Catedrático invitado de Derecho constitucional comparado, Facultad de Ciencias sociales, Universidad Pontificia San Tommaso-Roma |
| Páginas | 148-175 |
- Traducido por Francisco M. Ruiz-Risueño Montoya, Doctorando de Derecho Constitucional en la Universidad Autónoma de Madrid.
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Numerosas Constituciones europeas afirman en alguno de sus primeros artículos que «la soberanía pertenece al pueblo, que la ejercita mediante elecciones y referendos»1. Estas declaraciones constitucionales, que tienen su modelo en el artículo 2 de la Constitución francesa de 1958, parecen colocar en un mismo plano -desde el punto de vista del funcionamiento efectivo de los sistemas democráticos de los Estados europeos- las elecciones y los referendos. Sin embargo, la disciplina constitucional que regula los referendos no coincide en la práctica con las disposiciones apenas citadas. Como es conocido, mientras que las Constituciones -y las leyes electorales- regulan las elecciones como instrumento de la vida política ordinaria de los distintos países, no sucede lo mismo con los referendos que, por regla general, se conciben como instrumentos destinados para funcionar sólo de manera excepcional. Es éste seguramente el caso de los grandes Estados europeos como Alemania, Reino Unido y España. Ni siquiera Francia constituye una excepción en este escenario, pues también en ella el referéndum se concibe como un instrumento para resolver solamente grandes cuestiones políticas y constitucionales, aunque la ideología de la Constitución de la V República -basada en una reelaboración de la tradicional doctrina de la soberanía nacional en favor de la soberanía popular2- parece abrir la vía a un uso más amplio e incisivo del mecanismo del referéndum. En general, en los Estados europeos, los referendos nacionales3 Page 149 son un fenómeno bastante raro: podría afirmarse que la doctrina del siglo XVIII, según la cual la democracia sólo sería posible en Estados de pequeñas dimensiones (mientras que en los Estados más extensos derivaría necesariamente en despotismo)4, puede adaptarse a la situación política de la Europa contemporánea, afirmando que los referendos pueden ser utilizados ampliamente sólo en pequeños Estados o en entidades políticas no soberanas (como los Estados miembros de Estados federales o los Municipios).
Con la, en todo caso, significativa excepción de Suiza5 -y Liechtenstein- el referéndum tiene una importancia sólo secundaria en las democracias constitucionales europeas6. En este sentido, puede decirse que el ascenso del liberalismo en el siglo XIX o de la democracia en el XX se ha producido bajo el signo de MONTESQUIEU y no de ROUSSEAU.
En este contexto, el caso italiano presenta, desde muchos aspectos, caracteres diferentes: el sistema constitucional italiano constituye una excepción en un panorama de marginalización de los referendos, lo que resulta evidente no sólo en las disposiciones constitucionales y legislativas que regulan el instituto que ahora se examina, sino también en la práctica de este instrumento de democracia directa. No sólo es Italia -después de Suiza y Liechtenstein7- el país europeo que más utiliza el referéndum a nivel nacional y, por tanto, la única extended Republic en la que el referéndum ha sido utilizado intensamente durante un largo período de tiempo, sino que además el caso italiano es significativo en la medida en que el referéndum -aunque existe tanto a nivel nacional como a nivel regional y local- se ha practicado mucho más a nivel estatal que en las Regiones o en los Municipios, a pesar de que este último parece constituir, según la teoría política más difundida, el nivel más propicio para su utilización.
Los Padres de la Constitución de 1947 concibieron la creación de institutos de democracia directa como uno de los elementos de ruptura con el pasado que la Carta constitucional de 1947 pretendía introducir tras veinte años de régimen fascista. Por este motivo, la Constitución italiana prevé cuatro modalidades de referéndum8:
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(a) el referéndum derogatorio (referendum abrogativo) de las leyes ordinarias estatales;
(b) el referendo confirmativo (referendum confermativo) de las leyes de revisión constitucional;
(c) los referendos regionales;
(d) los referendos sobre la alteración de los territorios regionales y provinciales.
A esta lista deben añadirse los referendos municipales y algunas formas de referéndum dentro de las organizaciones sindicales, ambos previstos en leyes ordinarias9.
Entre los años 1948 y 1970 el referéndum nacional -tanto constitucional como legislativo- existió sólo sobre el papel. De hecho, la ley ordinaria exigida expresamente por el artículo 75, apartado 3º (e implícitamente por el artículo 138) de la Constitución italiana para la aplicación del referéndum no se aprobó hasta transcurridos veintidós años de vida de la República, ya que los partidos dominantes veían en el referéndum un peligro para su posición de monopolio en la dirección política nacional. Sólo con la Ley nº 352/1970 se dio aplicación a las disposiciones constitucionales reguladoras del referéndum. Y esto se produjo casi por casualidad: en 1970, el principal partido italiano de la época, la Democracia-cristiana (que disfrutaba de mayoría relativa, pero no absoluta, en el Parlamento italiano), se comprometió a no obstruir en el Parlamento la aprobación de una ley dirigida a introducir el divorcio en el ordenamiento italiano bajo la condición de que, paralelamente a la Ley sobre el divorcio, se diera eficacia al referéndum: esto ofrecía a los opositores al divorcio un instrumento para oponerse a la decisión legislativa parlamentaria10. Fue justamente sobre la Ley del divorcio sobre la que por primera vez se celebró en Italia un referéndum derogatorio, el 2 de mayo de 1974, pero con el resultado -inesperado para muchos demócrata-cristianos- de que la Ley del divorcio resultó confirmada por el electorado.
Desde entonces el panorama ha cambiado radicalmente y se han llevado a cabo, a nivel nacional, 59 referendos legislativos (en 13 consultas populares diferentes) y dos referendos constitucionales.
Por otro lado, también en 1970, las Regiones comenzaron a funcionar en el ordenamiento italiano11, y desde 1971 los estatutos regionales regulan los referendos en ese nivel. Posteriormente, la Ley sobre las autonomías locales nº 142 de 1990 ha introducido en el ordenamiento jurídico italiano disposiciones sobre los referendos municipales.
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El referéndum legislativo previsto por la Constitución italiana presenta tres características principales12:
(a) La iniciativa se atribuye principalmente a una fracción del cuerpo electoral (500.000 electores);
(b) El tipo de decisión que puede adoptarse mediante referéndum, que sólo puede tener carácter derogatorio13;
(c) Los límites a las materias sobre las que puede celebrarse el referéndum.
El poder de iniciativa tiene una importancia absolutamente capital en los procedimientos de referéndum. Según los constitucionalistas alemanes Werner WEBER14 y Ernst Page 152 Wolfgang BÖCKENFÖRDE15, puesto que el referéndum consiste en una respuesta a una pregunta, el problema estratégico consiste en determinar quién puede formular la pregunta que se somete a la votación del cuerpo electoral.
En el caso del referéndum legislativo italiano, además, podría sostenerse que nos encontramos no tanto ante un referéndum como ante a una «iniciativa»16. De hecho, el poder de iniciar tal procedimiento reside en dos tipos de sujetos:
(a) 500.000 electores (de un total de cerca de 49 millones de titulares del derecho de voto, por tanto, poco más del 1 por ciento del censo electoral);
(b) 5 Consejos regionales (de un total de 20)17.
A pesar de que estas dos modalidades de iniciativa han sido colocadas por el texto constitucional en un plano de absoluta igualdad formal, su utilización en la práctica ha sido bien distinta. La gran mayoría de los referendos que han sido propuestos -y que se han celebrado efectivamente- en Italia desde 1970 hasta hoy han tenido origen en una iniciativa del electorado, mientras que de las Regiones sólo ha procedido un pequeño número de solicitudes. De esto puede deducirse que el referéndum legislativo italiano no es un instrumento puesto a disposición de las autoridades gobernantes18, sino que, sobre todo, puede ser utilizado por grupos de ciudadanos organizados (si bien, entre estos últimos, se incluyen obviamente los partidos políticos).
El procedimiento dirigido a recoger las 500.000 firmas necesarias es puesto en marcha por un «Comité promotor»19, compuesto por al menos diez ciudadanos con derecho de voto, que presenta una o más preguntas a la Oficina Central para el Referéndum de la Corte de Casación20. Aunque para un grupo de ciudadanos no organizado políticamente resulte bastante difícil obtener el apoyo popular necesario para lograr la convocatoria de un referéndum (500.000 firmas), esta regulación ha permitido a...
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