Reequilibrio económico-financiero por el incremento de coste de las expropiaciones en una concesión de autopista
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Informe elaborado el día 17 de octubre de 2005 por don Miguel Nieto Menor. Abogado del Estado en Ministerio de Fomento.
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I. Mediante Resolución del Director General de Carreteras de 3 de septiembre de 1997 se aprobó de manera definitiva el anteproyecto: «Autopista de peaje...»
En el apartado 1 de dicho anteproyecto se señalaba expresamente que su objeto era «servir de base a la licitación de la concesión de la autopista», de tal manera que, a partir de la alternativa seleccionada en el estudio informativo, se efectúa un estudio de rentabilidad económico-financiera, cuyo fin es determinar, partiendo de diversas hipótesis, los parámetros a partir de los cuales resultaría rentable la concesión.
En dicho estudio económico-financiero se parte, por tanto, de hipótesis relativas a las tarifas, longitud de recorrido, crecimiento del tráfico, periodo concesional, gastos de explotación/mantenimiento, fuentes de financiación y presupuesto de ejecución material. Específicamente, en lo concerniente a este último extremo se señalaba:
El presupuesto de ejecución material es de 18.064,971 Mpts. con 4.255,658 Mpts. de expropiación, siendo la inversión sin IVA de 26.475,573 Mpts. y considerándose también la hipótesis de que la misma sea un 10 por 100 menor por la baja de licitación.
Partiendo de todas estas hipótesis, incluida la relativa al presupuesto de ejecución material, se llegaba a los siguientes resultados referentes a la Tasa Interna de Rentabilidad (TIR) de la concesión:
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La TIR es muy sensible al período concesional y 35 años son escasos para la viabilidad. Por ello, los cálculos se han realizado para 50 años.
Repercutiendo las tarifas a 45 Km es preciso un anticipo reintegrable del 50 por 100 para llegar a la viabilidad de la concesión (TIR mínima del 8 por 100). El anticipo se reduce a 30 por 100 si se repercute a 60 Km y al 25 por 100 si se cobra la totalidad de la autopista.
Si la inversión fuese un 10 por 100 inferior a la del anteproyecto la concesión es viable con anticipos del 35 por 100, 25 por 100 y 15 por 100.
II. Mediante Orden Ministerial se aprueban los Pliegos de Bases y de Cláusulas Administrativas Particulares a los que deberá ajustarse la concesión administrativa de construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje.
En la Base Cuarta.E), relativa al «Plan Económico Financiero», se exigía (apartado 4) la presentación de un análisis de solvencia y rentabilidad de la concesión, especificando que debería ajustarse a las siguientes normas:
«a) Las propuestas incluirán la tasa de retorno interna del proyecto, así como la tasa de retorno interna de los recursos propios invertidos en la concesión [...]
b) Las proposiciones incluirán, asimismo, la estimación del nivel de cobertura de la deuda en cada período de la vida de la concesión que se calculará como el cociente del flujo de caja del proyecto entre los gastos financieros netos de ese mismo período.
La proposición incluirá, también, los límites máximos de la responsabilidad patrimonial de la Administración a los efectos que se definen en el pliego de cláusulas administrativas particulares del presente concurso en cuanto a:
Expropiaciones.
Construcción.
Bienes incorporados necesarios para la explotación.
El Real Decreto de adjudicación de la concesión objeto del presente concurso incluirá el Plan Económico-Financiero presentado por el licitador que hubiese resultado adjudicatario. La revisión y modificación del plan económico-financiero, previstas en el párrafo primero de la cláusula 47 del pliego de cláusulas generales, no implicará nunca incremento del préstamo participativo concedido por el Estado. Tampoco implicará en ningún caso un incremento de los límites de responsabilidad patrimonial de la Administración.»
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En la letra H) de la Base cuarta se exigía a los licitadores la presentación de un resumen de la oferta, que debía comprender:
a) Valor de los préstamos participativos que se soliciten del Estado. Breve descripción de los términos de dichos préstamos.
b) Coste de la construcción.
c) Límites máximos de la responsabilidad patrimonial de la Administración para:
Expropiaciones.
Construcción.
Bienes incorporados necesarios para la explotación.
d) Breve reseña de la estructura de gastos operativos y de la estrategia tarifaria propuesta, con mención expresa media ponderada y tarifa máxima aplicada para cada grupo tarifario.
e) Porcentaje de capital social sobre el presupuesto total de la inversión que se oferte.
f) Porcentaje de los recursos desembolsados por los accionistas sobre el total de recursos movilizados que se oferte.
g) Breve reseña de los aspectos cualitativos de la oferta técnica: Calidad de los servicios prestados, impacto ambiental y otras características estéticas y funcionales que se desee resaltar.»
A tenor de la Base novena, para la determinación de la oferta más ventajosa la Mesa de Contratación valoraría las propuestas para cada uno de los siguientes criterios, ordenados por orden decreciente de importancia:
[ VEA LA TABLA EN EL PDF ADJUNTO ]
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III. Mediante escrito de 6-4-1998, el grupo de empresas que posteriormente integrarían la sociedad concesionaria formuló su oferta. El apartado R) de la oferta estaba dedicado a «Cantidades previstas para el abono de expropiaciones», señalándose en su apartado primero:
La cantidad total prevista para el abono de las expropiaciones asciende a 4.142,5 millones de pesetas del 31-12-97.
Esta cantidad total para el abono de las expropiaciones es a la que queda limitada la responsabilidad patrimonial de la Administración en este capítulo, de acuerdo con el apartado r) del Pliego de Cláusulas Generales.
Esta cantidad total para el abono de las expropiaciones, será incrementada con las cifras previstas para la ejecución de las obras y la de los bienes incorporados necesarios para la explotación, para obtener la responsabilidad patrimonial total de la Administración, de acuerdo con el apartado E) de la Base Cuarta del pliego de Bases para el Concurso y queda reflejada en el Documento T) Plan Económico-Financiero y en el Documento Y) Resumen de la oferta.
IV. Mediante Real Decreto, se adjudicó la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de la autopista de peaje a la agrupación constituida por «P., Sociedad Anónima»; «S., Sociedad Limitada»; «S., Sociedad Limitada»; «A., Sociedad Anónima»; «I., Sociedad Anónima», y Banco C., en los términos contenidos en la alternativa A1/T2/50, de su oferta.
En dicho Decreto de adjudicación se fijaron de manera definitiva todos los parámetros integrantes de la concesión de conformidad con la oferta efectuada por el adjudicatario. Se fijaron, de este modo, entre otros extremos: el plan de realización de las obras (apertura al uso público antes del 31 de diciembre de 2001), el porcentaje de capital social (10,1 por 100), el préstamo participativo (por un importe nominal de 12.800 millones de pesetas), las tarifas iniciales por kilómetro, el sistema de peaje, el recorrido (longitud máxima de 26.5 kilómetros), el periodo concesional (50 años) y los límites de responsabilidad patrimonial de la Administración por construcción y por expropiaciones. Concretamente, este último extremo se recogía en los artículos 13 y 14 con el siguiente tenor:
Artículo 13.
La responsabilidad patrimonial de la Administración por construcción, a que alude la cláusula 24.II del pliego de cláusulas particulares, aprobado por Orden de 14 de enero de 1998, del Ministerio de Fomento, quedará limitada a la cifra de 32.647 millones de pesetas, incrementada, en su caso, por los aumentos de inversión resultante de las modificaciones de los proyectos y obras, producidas a requerimiento de la propia Administración y aprobados por ésta.
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Artículo 14.
La responsabilidad patrimonial de la Administración por expropiaciones, a que alude la cláusula 24.II del pliego de cláusulas particulares, aprobado por Orden de 14 de enero de 1998, del Ministerio de Fomento, quedará limitada a 4.142,5 millones de pesetas.
V. Mediante escrito de 24-9-04 la concesionaria formula ante el Ministerio de Fomento la siguiente reclamación:
Que tenga [...] por solicitado el reconocimiento del derecho de "A" al restablecimiento del equilibrio económico financiero de la concesión de la que es titular roto por el mayor costo de las expropiaciones; lo declare y reconozca el derecho de "A" a obtener la compensación correspondiente; fije su importe en la suma en la que el coste por dicho concepto excede del presupuesto; y determine el abono íntegro de la cantidad necesaria para reestablecer el equilibrio económico financiero de la concesión, y que esta Sociedad ha estimado en 9.283,1 Mptas. (55.792,6 miles de euros), o, alternativamente, la revisión de tarifas precisa para reestablecer dicho equilibrio.
La cifra reclamada resulta de la diferencia existente entre el coste de las expropiaciones estimado por el concesionario en su oferta y definido como límite de responsabilidad patrimonial para expropiaciones (4.142.500 millones de pts/24.897,140 euros) y el presupuesto total de expropiaciones al que la concesionaria estima deberá hacer frente «de mantenerse las valoraciones que para los diferentes términos municipales afectados viene realizando los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa de Murcia y Alicante», calculado en 13.425, 6 Mpts/80.689,5 miles de euros.
I. A juicio de esta Abogacía del Estado son dos las razones por las cuales la solicitud formulada por la concesionaria A. debe ser desestimada; razones que procedemos a enunciar, sin perjuicio de su análisis pormenorizado en los fundamentos subsiguientes del presente informe:
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Al fijar el concesionario en la proposición formulada para la adjudicación de la concesión un «límite de responsabilidad patrimonial de la Administración por expropiaciones»...
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