Las redes de políticas públicas: una visión de conjunto
| Autor | Erik-Hans Klijn |
| Páginas | 213-244 |
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En el capítulo primero2 se definieron las redes de políticas públicas como patrones más o menos estables de relaciones sociales entre actores interdependientes que se forman alrededor de los problemas y/o programas de políticas. Las redes de políticas públicas forman el contexto en el que se desarrollan los procesos políticos. Así pues, representan un intento en el seno de la ciencia política de analizar la relación entre el contexto y el proceso en la elaboración de las políticas públicas. En este capítulo se explorarán los antecedentes teóricos de este concepto para mejorar nuestro conocimiento sobre el enfoque de las redes de políticas públicas y sus influencias.
Desde una perspectiva teórica, el enfoque de las redes de políticas públicas se construye sobre conceptos teóricos de la ciencia política anteriores que utilizaban perspectivas de otras ciencias sociales. Por lo que respecta al enfoque de las redes de políticas públicas, son especialmente importantes la teoría interorganizacional y la literatura sobre los conceptos de subsistema y de comunidades de políticas públicas. La literatura sobre la teoría interorganizacional está firmemente integrada en la sociología organizativa de los años sesenta y setenta, mientras que la literatura sobre subsistemas y comunidades políticas pertenece principalmente al campo de la ciencia política y se desarrolló como resultado de la discusión sobre el poder entre elististas y pluralistas durante los años cincuenta y sesenta.
La siguiente sección presenta una visión de conjunto de los antecedentes teóricos del enfoque de las redes de políticas públicas en la ciencia política, seguida de una breve discusión de los primeros autores (principalmente en los años setenta) que usaron el enfoque de las redes para analizar los procesos políticos. La mayoría de estos autores escribieron sobre la implementación de las políticas públicas o las relaciones intergubernamentales.
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En las secciones 3 y 4 se discuten la aproximación interorganizacional y la aproximación del «subsistema y de la comunidad de políticas públicas». En cada sección se resumen las diferentes perspectivas en tablas. Cada tabla está dividida en cinco categorías: actores/organizaciones, procesos, decisiones, poder e información/valores. La sección 5 se ocupa de las principales características de la aproximación de las redes de políticas públicas y examina las principales influencias en sus raíces teóricas.
Utilizar el concepto de red de políticas públicas para analizar el complejo proceso de las políticas públicas se corresponde con la historia de la ciencia política, en la que los conceptos son desarrollados para analizar procesos de decisión complejos. En el desarrollo de la ciencia política se puede observar una tendencia histórica en la que los expertos han intentado incorporar el desarrollo de los procesos políticos en sus teorías.
La ciencia política surgió de la «teoría de la decisión», preocupada por optimizar los efectos de las decisiones y por el cálculo de los costes y beneficios vinculados a dichas decisiones. La ciencia política se centró en el comportamiento de un actor (racional) que tomaría una decisión en una situación de plena información y con una jerarquización clara y completa de preferencias (Braybrooke y Lindblom, 1963). Obviamente, este modelo tuvo su origen en la economía. No sorprende que Lindblom incluya a la economía del bienestar en su crítica del enfoque del actor racional o, tal y como él lo llama, el «modelo sinóptico». En el enfoque del actor racional, el que toma la decisión tiene como objetivo un «sondeo sistemático de todas las políticas posibles, para un análisis sistemático similar de las consecuencias de cada alternativa posible y para una elección política para servir a las metas u objetivos establecidos por separado» (Braybrooke y Lindblom, 1963, p. 38). El modelo del actor racional asume que el proceso político transcurre en fases (la formulación de la política, la decisión y la implementación) basadas en la perspectiva de que el encargado de decidir primero analiza el problema y las alternativas y luego toma una decisión racional sobre qué opción debería escoger.
El enfoque racional fue enérgicamente combatido en los años cuarenta y cincuenta por académicos eminentes como Simon y Lindblom, que eran partidarios de una teoría que se podría llamar el enfoque de la «racionalidad limitada». Acentuaron la imposibilidad de una situación de información plena. El análisis completo de los problemas no era posible ni deseable dados los costes de información y las limitadas oportunidades de que dis-214
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ponen los que toman las decisiones de procesar toda esta información (Lindblom, 1979, p. 518). Los procesos políticos son imprevisibles debido a la información incompleta y a la poca claridad de los valores (Braybrooke y Lindblom, 1963, pp. 23-31). A pesar de que la crítica de analistas como Simon y Lindblom es fuerte y convincente, no afecta a lo esencial del mode-lo clásico del actor racional, es decir, la presunción de que el proceso político puede ser dirigido por un único actor o, al menos, ser analizado desde esta perspectiva. Una parte de la literatura sobre la implementación (Press-man y Wildavsky, 1983; 1.ª ed., 1973) y la mayor parte de la literatura sobre instrumentos de políticas públicas (Hood, 1983; Bruijn y Hufen, 1992) están incluidas en este enfoque de la racionalidad limitada.
Sin embargo, un nuevo y emergente enfoque de procesos de la política pública representó una ruptura con el enfoque tradicional de decisión3. En los setenta, varios enfoques teóricos conceptualizaron las primeras características de un enfoque de proceso hacia las políticas públicas: por ejemplo, el modelo de la política gubernamental de Allison (1971), las teorías de la definición de la agenda de autores como Cobb y Elder (1983), el enfoque de la interacción de Lindblom (Lindblom y Cohen, 1979) y el modelo del cubo de basura de Cohen, March y Olsen (1972). En todas estas teorías, la política pública es el resultado de las interacciones entre diversos actores que buscan influir en el proceso político en una dirección favorable (a sí mismos). Lindblom, cuyo trabajo muestra un cambio del enfoque de la racionalidad limitada (véase Braybrooke y Lindblom, 1963) hacia un enfoque de proceso (véase Lindblom y Cohen, 1979), escribe que «un resultado emergerá de la interacción entre decisores, cada uno de los cuales persigue la solución de su propios problemas más que la del problema manifiesto» (Lindblom y Cohen, 1979). El modelo del cubo de basura de Cohen, March y Olsen (1972) muestra un interés similar en el proceso de elaboración de políticas y las incertidumbres que le acompañan. Afirman que «en una situación de cubo de basura, una decisión es un resultado o una inter-pretación de diversas "corrientes" relativamente independientes en la organización» (Cohen, March y Olsen, 1972). Se limitan a cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades de elección. Estas corrientes están afectadas por la estructura organizacional y de la sociedad en la que tienen lugar. Pero la teoría no fue explorada con ninguna profundidad en ese momento. Recientemente, March y Olsen han intentado discutir de forma más detallada el contexto institucional de los procesos de decisión (March y Olsen, 1989).
En el enfoque de procesos de la política pública el punto de interés principal está en la complejidad del proceso de la política pública. Esta comple-
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jidad se debe a un gran número de factores; por ejemplo: que los diferentes actores tratan de influir en el proceso, que los actores no tienen preferencias fijas, que los procesos de política son el resultado de interacciones complejas de diferentes formas de acción estratégica y que las percepciones de los problemas y las soluciones cambian con el tiempo (véanse March y Olsen, 1976; Lindblom y Cohen, 1979; Kingdon, 1984). La tabla 1 muestra estos tres enfoques en la ciencia política con sus principales características.
Tabla 1
ENFOQUES EN LA CIENCIA POLÍTICA
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Cuando se comparan con los enfoques orientados a la decisión, los enfoques de proceso a la elaboración de políticas públicas tienden a enfatizar la dinámica de la elaboración de políticas. El interés reciente en el concepto de redes de políticas puede ser visto como un intento de «contextualizar» el enfoque de proceso. La elaboración de las políticas públicas no sólo tiene lugar en escenarios donde hay muchos actores y hay ambigüedad respecto a las preferencias, información y estrategias adoptadas, sino también en el seno de ciertas redes...
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