Redes de políticas públicas y promoción de la sociedad de la información. Una comparación entre Cataluña y Euskadi
| Autor | M. Carmen Ramilo Araujo |
| Páginas | 125-151 |
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En este trabajo se analizan las redes de políticas públicas (policy networks) en el ámbito de la promoción de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC en adelante) y en el desarrollo de sus aplicaciones económicas, políticas y sociales. Se trata de un conjunto diverso de actividades de promoción que, de forma general, son consideradas como impulsoras de la Sociedad de la Información (SI en adelante). Se define como redes de políticas públicas a un conjunto de relaciones relativamente es-tables, de naturaleza no jerárquica e interdependiente que vinculan a una variedad de organizaciones públicas, privadas y sociales que comparten intereses e interactúan entre sí compartiendo recursos para poner en marcha políticas públicas, en este caso orientadas a la promoción de la SI, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes (Börzel, 1997: 1).
Desde este punto de vista, en nuestro trabajo se comparan, mediante un análisis cuantitativo, las distintas configuraciones de redes de actores en torno a las políticas
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de promoción de la SI que han emergido en la última década en Cataluña y Euskadi. Así, se analiza el comportamiento relacional de los principales actores en cada caso, y las estructuras de redes que establece el conjunto de actores implicados en esta política pública. Se analizará si existen diferencias entre Cataluña y Euskadi, y ello permitirá discutir en qué medida las políticas públicas orientadas a la promoción de la SI en ambas regiones se encuentran condicionadas por las formas y estructuras de las redes de políticas públicas.
Las políticas de promoción de la SI tienen su origen en el ámbito comunitario y están orientadas a mejorar la competitividad y la innovación de las economías euro-peas (Comisión Europea, 1993, 1994 y 1999). Se definen en este artículo como aquellas políticas orientadas a la promoción de una serie de ámbitos relacionados con el desarrollo de las TIC en distintas dimensiones (infraestructuras de telecomunicaciones, tecnología, acceso y uso de las TIC, nueva economía, contenidos digitales, e-administración, e-democracia y divulgación). Ésta es una de las múltiples definiciones y aproximaciones que se pueden realizar a este objeto de estudio, ya que la novedad de las políticas de promoción de la SI hace que sea un ámbito en el que existen problemas para definir y delimitar, por ejemplo, las dimensiones de análisis y su alcance.
Para conocer cómo son las redes de actores en torno a las políticas públicas de promoción de la SI en Cataluña y Euskadi, en este artículo se presenta en primer lugar un breve análisis sobre los actores y se analiza cuál es el marco institucional que guía y delimita su actuación. En segundo lugar se analiza la posición en la red de políticas públicas de los actores según la percepción de influencia, el tipo de relaciones en las que participan y qué organizaciones están más presentes en las distintas dimensiones de la SI. Finalmente se presentan una serie de conclusiones comparando ambas redes y su posible efecto sobre las políticas públicas dominantes en cada comunidad autónoma.
Algunos autores proponen que para comprender los procesos decisionales en las políticas públicas más que analizar el comportamiento de una organización concreta o una autoridad pública determinada, es importante analizar un subsistema de políticas (o dominio) (Laumann y Knoke, 1987; Knoke et al., 1996; Sabatier, 1999; Sabatier y Jenkins, 1999; Knoke, 2004). Este subsistema está formado por actores de una variedad de organizaciones públicas y privadas, con visiones de los problemas y marcos cognitivos diferentes, que están involucrados en un ámbito de actuación pública y que regularmente intentan influir en esas políticas públicas.
La concepción de subsistemas de políticas públicas incluye diversas categorías de actores (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999: 117-165), entre los que destacan, al margen de los más convencionales, los periodistas, investigadores, consultores y analistas de políticas que juegan un papel importante en la generación, diseminación y evaluación
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de las ideas sobre las políticas, y también los actores de carácter multinivel, actores que están activos en el proceso de formulación e implementación de las políticas en distintos niveles de gobierno. Al mismo tiempo, los tratados internacionales y la UE han provisto de una dimensión internacional a numerosas políticas públicas. Esta investigación, si bien se centra en analizar redes de actores en el ámbito regional, ha tenido también en cuenta organizaciones del nivel local, estatal y comunitario, en la medida que incidan en el plano regional.
Las instituciones son la infraestructura social de nuestro comportamiento. Son las reglas del juego que facilitan las interacciones humanas, dan estabilidad y seguridad; y son la base sobre la cual se fundamenta la confianza entre personas y organizaciones. Al mismo tiempo, sirven para codificar relaciones previas de poder (desiguales) sobre quiénes son los protagonistas; qué opiniones, visiones, proyectos se permiten; qué incentivos existen; y quiénes pueden facilitar o bloquear el desarrollo de proyectos o reformas de mayor calado en el marco institucional (March y Olsen, 1989; North, 1990; Ostrom, 1986; Klijn y Koppenjan, 2006: 143-144). Las instituciones son normas formales (legislación) e informales (convicciones, valores, principios o creencias). Las normas informales condicionan el comportamiento real, determinan la interpretación de las normas formales, las completan o hasta producen su inaplicación. En conclusión, conocer las instituciones informales es fundamental para comprender el funcionamiento de una organización, ciudad, región o país. Por medio del análisis de redes de políticas públicas se realiza una aproximación a relaciones informales entre organizaciones que en el ámbito formal no se manifiestan ante la ausencia de acuerdos, pactos, normas o convenios que regulen estas relaciones que pueden llegar a ser más importantes que las formalmente reguladas.
Con el análisis de redes se pretende examinar las políticas públicas de una forma estructural acercándonos de manera sistemática a las relaciones que se establecen entre los actores a lo largo del proceso de elaboración de estas políticas (Laumann y Knoke, 1987; Knoke et al., 1996). Para los autores que estudian los policy networks las decisiones públicas emergen de la interacción entre actores públicos y privados, y para ello es preciso analizar los intercambios de recursos e información entre los actores en un área de política pública (Zurbriggen, 2003). De esta forma, el objetivo de este artículo es identificar las diferencias entre las redes de políticas públicas, con el propósito de aportar elementos sobre la discusión de si las redes tienen algún grado de incidencia en las diferencias de las políticas públicas para la promoción de la SI en Cataluña y Euskadi.
Para conocer de forma empírica quiénes son los agentes más relevantes en las políticas de SI en Cataluña y Euskadi, con quiénes se relacionan y para qué, este apartado recoge un análisis de redes de políticas públicas (policy network analysis) siguiendo tres aproximaciones complementarias. La primera se fundamenta en la percepción
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subjetiva de los actores sobre quiénes son influyentes en el desarrollo de las políticas de SI; la segunda aproximación, se basa en las relaciones que cada organización establece con otras en estas materias y la tercera realiza una aproximación a las dimensiones de la SI sobre las que establecen relaciones con otros actores para ver qué intereses son los que prevalecen (Scott, 2004: 82; Raab, 2005).
Estas tres aproximaciones complementarias permitirán realizar un proceso de triangulación para comparar y contrastar los resultados obtenidos. Estas aproximaciones se realizaron utilizando UCINET (Borgatti et al., 2002) y VISONE (Brandes y Erlebach, 2005) como software de análisis y visualización de redes sociales. El periodo de análisis de las políticas públicas está comprendido entre 1995 y 2005. Las organizaciones incluidas en los análisis de redes son aquellas que han sido entrevistadas o que sin haber cumplimentado el cuestionario se consideraron relevantes al ser de forma indi-recta nominadas por otras organizaciones (Granovetter, 1973). Formaron parte de la muestra 113 organizaciones (52 en Cataluña y 61 en Euskadi). Para identificar a los actores claves se elaboró un listado amplio de organizaciones a partir del análisis de documentos e informes sobre las políticas de promoción de la SI en las dos regiones y la realización de entrevistas exploratorias en ambas regiones con informantes claves. En segundo lugar, se envió este listado a un panel de expertos para que valorara cuáles eran las organizaciones relevantes a tener en cuenta en el análisis. Finalmente, a medida que se iban realizando las entrevistas, si alguna organización relevante no contemplada en el listado final era señalada por varias organizaciones entrevistadas, se incorporaba al análisis (técnica “bola de nieve”). Es preciso tener en cuenta en el análisis las limitaciones que da no haber tenido acceso a todo el universo de actores relevantes.
La reputación de una organización está condicionada por la percepción (que puede ser...
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