Las redes administrativas de la seguridad alimentaria en el derecho de la Unión Europea: procedimientos y estructuras
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado |
| Páginas | 143-180 |
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1. La relevancia económica de la industria agroalimentaria1en el mercado interior resulta incuestionable. La experiencia también pone de manifiesto que este es uno de los sectores que puede ocasionar una mayor incidencia negativa en la salud de los ciudadanos, máxime ante su globalización2. La generación de situaciones de serio riesgo para la salud humana por parte de productos alimentarios en Europa en los últimos años ha sido relevante en términos cuantitativos, como ponen de relieve los datos proporcionados por los Informes Anuales del RASFF3 a nivel europeo y las Memorias Anuales del SCIRI a nivel español4. La incidencia cualitativa de tales situaciones de riesgo es, igualmente, sustancial, no solo en términos de vidas humanas, sino también en términos de costes
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económicos, amplificados por las barreras psicológicas derivadas de la pérdida de confianza de los consumidores. Un rápida y no detallada aproximación a las más relevantes crisis lo confirma. La crisis generada por la encefalopatía espongiforme bovina (EEB —crisis de la vacas locas—) y su variante humana (ECJ —enfermedad de Creutzfeldt-Jakob—) ha provocado desde 1995 más de 250 fallecimientos en Europa5. La contaminación por la bacteria Escherichia enterohemorrágica ha ocasionado 54 muertes en Alemania y Francia durante 20116. En otros casos, las crisis solo han tenido una incidencia económica (aun cuando se desconozcan en este momento ulteriores consecuencias sobre la salud de los afectados). La contaminación alimentaria por dioxinas tiene una amplia presencia en la Unión Europea: Bélgica en 19997, Irlanda en 20088, y Alemania en 20119. Tales situaciones de riesgo no han producido fallecimientos, si bien el impacto sobre la confianza del consumidor y la actividad económica
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del sector ha sido notable. Por último debe hacerse igualmente referencia a los supuestos de fraude alimentario que socavan la confianza del consumidor, como el caso de la carne de caballo en 201310, donde aparentemente no existen riesgos para la salud, si bien se desconoce si se han utilizado medicamentos no autorizados en animales destinados al consumo humano y si presentan alguna enfermedad al no haberse sometido a los controles oficiales.
2. La regulación de la seguridad alimentaria constituye, sin lugar a dudas, uno de los primeros ámbitos materiales (en sentido temporal y en sentido estructural) del Derecho de la Unión Europea11. Su desarrollo e importancia a lo largo de las últimas décadas lo han convertido en uno de los sectores de referencia en el funcionamiento de la denominada académicamente «unión administrativa europea»12.
3. La evolución de la regulación en este sector es clara. De situar la prevención del peligro como centro de la regulación, junto con la eliminación de barreras a la libre circulación de las mercancías, se ha pasado a focalizar la regulación en la prevención de los riesgos derivados de la sociedad tecnológica e industrial, sin que ello suponga una merma del mercado interior13. El objetivo de la regulación material es la protección
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de los consumidores (y de los animales por referencia a aquellos) y de la salud humana frente a enfermedades que tengan su origen en animales o en productos de origen animal, o en cualquier tipo de alimentos14. Protección que pretende proyectarse no solo con carácter reactivo, frente a peligros efectivos, sino también con carácter preventivo frente a situaciones de riesgo15.
4. La seguridad y protección de la salud humana, así como la protección de los consumidores, se configuran por los Tratados como competencias compartidas entre la Unión16 y los Estados miembros [arts. 4.2.k) y 6.2.a) TFUE], con el fin de obtener una elevada protección [art. 9 TFUE]. En el marco del mercado interior, la protección frente al riesgo es el fundamento para establecer excepciones a la prohibición de establecer restricciones cuantitativas a la importación o exportación o medidas equivalentes (art. 36 TFUE), siempre y cuando no supongan medidas arbitrarias, discriminatorias o constituyan medidas encubiertas de restricción de los mercados. Igualmente permite establecer restricciones a la libre circulación de trabajadores (art. 45.3 TFUE), así como excepciones al reconocimiento de derechos a los extranjeros (art. 52.1 TFUE). La protección de la salud permite a los Estados miembros adoptar medidas que excepcionen las disposiciones armonizadoras (art. 114 TFUE). Además pueden adoptarse medidas provisionales de gestión del riesgo que incidan sobre la libre circulación de mercancías, siempre y cuando resulten proporcionadas17.
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Esta arquitectura de los Tratados determina que la protección de la salud pública presente una importancia preponderante frente a las consideraciones económicas. Justifica la imposición de medidas con consecuencias económicas negativas, incluso importantes, para determinados operadores económicos, en beneficio de la salud y seguridad de los ciudadanos18.
5. La regulación material de estos sectores adopta como base el principio de precaución (cautela), a la luz de los conocimientos científicos que en cada momento existen. Aquí la estructura típica de la regulación jurídica de programación condicional de la conducta carece de la seguridad y previsibilidad del resultado, por lo que focaliza su atención, de una parte en la regulación de los procedimientos autorizatorios como medio de generar seguridad y confianza, y de otra en fijar con carácter finalista objetivos abiertos a conseguir19. La regulación material diferencia tres aspectos en los que debe actuar el poder público: la determinación del riesgo, la gestión del riesgo y comunicación del riesgo20.
6. El principio de precaución21 impone a las autoridades competentes la obligación de adoptar, en el marco preciso del ejercicio de las competencias que les atribuye la normativa pertinente, las medidas apropiadas con vistas a prevenir riesgos22 potenciales para la salud pública, la seguridad y el medio ambiente, otorgando a las exigencias ligadas a la protección de estos intereses primacía sobre los intereses económicos. Cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas pueden adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos23. Una correcta aplicación del principio de precaución exige una evaluación de los riesgos. Tal evaluación consiste en apreciar, sobre la base de una evaluación científica de los riesgos, si estos superan el nivel del riesgo considerado aceptable para la sociedad. Se requiere que las Administraciones, por una parte, dispongan de un evaluación sobre crite-
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rios técnicos o científicos de los riesgos y, por otra, determinen el nivel del riesgo considerado inaceptable para la sociedad24. El principio de precaución justifica así la imposición de restricciones o condicionamientos a las autorizaciones de comercialización de productos, que en todo caso deben respetar el principio de proporcionalidad. Cuando concurran elementos nuevos que modifiquen la percepción de un riesgo o muestren que ese riesgo puede limitarse mediante medidas menos rigurosas que las existentes, las instituciones de la Unión Europea y las Administraciones nacionales deben adaptar la normativa a los nuevos datos disponibles25.
La legitimación científica no es una base suficiente para el ejercicio del poder público26, pero sí constituye un elemento que debe ser considerado por la autoridad en la adopción de la concreta decisión.
7. A esta articulación de la regulación material (preponderancia prima facie de la protección de la salud sobre la libertad de circulación de productos como consecuencia práctica del principio de precaución y gestión del riesgo para la salud) debe responder la organización y los procedimientos de actuación de las administraciones públicas nacionales y las
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instituciones europeas para la ejecución del Derecho de la Unión Europea27.
Aquí dos principios se muestras como criterios referenciales. De una parte, el principio de aplicación nacional del derecho comunitario, salvo cuando concurra una necesidad de ejecución por los órganos comunitarios28.
Y de otra, y en directa conexión, el principio de cooperación leal del art. 4.3 TUE29.
8. Desde la perspectiva de la organización, en estos concretos sectores de referencia, la solución adoptada a la tensión entre transnacionalidad y supranacionalidad, entre fragmentación y unidad en la implementación del Derecho Europeo no es uniforme, sino que responde aquí a la mayor o menor incertidumbre sobre el riesgo que el producto alimentario o el...
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