La 'última red' de protección social frente a la pobreza: el caso español en la Europa del sur.

Autor:Ana Arriba González de Durana
Cargo del Autor:Departamento de Fundamentos de Economía e Historia Económica Universidad de Alcalá de Henares
Páginas:93-116
RESUMEN

1. La garantía asistencial de mínimos como ‘última red’ de los estados del bienestar. 2. La transformación de la asistencia social en la reestructuración de los estados del bienestar europeos. 3. La debilidad de las ‘últimas redes’ de los estados del bienestar del Sur de Europa. 3.1. Italia: el malogro de una reforma global. 3.2. Portugal: instauración de un esquema nacional de garantía de mínimos... (ver resumen completo)

 
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En este capítulo1se estudian los mecanismos destinados a garantizar, desde el sistema público de protección social, unos ingresos mínimos en situaciones de necesidad probada. Por lo tanto, se trata de la ‘última red’ frente a la pobreza para individuos y/o familias. En el caso español, la ‘última red’ está formada por un conjunto de programas que proporcionan prestaciones de tipo asistencial, incluidas en el marco de distintos sistemas de protección (pensiones, desempleo o servicios sociales) y gestionadas desde diferentes niveles de la administración pública.

El objetivo de este texto es dar cuenta de las principales transformaciones de los dispositivos españoles de ‘última red’ en el contexto de su evolución en los países de la Unión Europea desde los años noventa. Se estudia más detenidamente el caso de los países del Sur de Europa, entre los que se ubica España y que tienen como rasgo común la debilidad de sus ‘últimas redes’ de protección asistencial, a pesar de que desde los años noventa han sido objeto de importantes esfuerzos de superación.

1. La garantía asistencial de mínimos como ‘última red’ de los estados del bienestar

La última protección frente a la pobreza de los estados del bienestar está constituida por aquellas políticas y programas que ofrecen una garantía

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mínima de recursos en situaciones de necesidad probada. Se trata de recur-sos a los que pueden acudir individuos y familias cuando carecen de otras fuentes de ingresos y/o protección, por lo que constituyen la ‘última red’ de protección social.

El término ‘última red’ proviene del término anglosajón ‘safety net’, una metáfora que comenzó a aplicarse a medidas compensadoras diseñadas para mitigar a corto plazo las medidas de ajuste estructural en el contexto de los países en desarrollo en el marco programas promovidos por organizaciones internacionales en los años noventa2. La transferencia del término al contexto de la OCDE ha modificado su ámbito de aplicación: en los países desarrollados se refiere a los programas que proporcionan apoyo económico para las necesidades más urgentes de los hogares. El término remite a una protección básica para individuos y hogares en situaciones de declive accidental o azaroso3. Se considera la política central de protección frente al riesgo de pobreza4.

Los programas de asistencia social se caracterizan por ofrecer una garantía de ingresos a la que se accede a través de la comprobación de recursos5,

means-tested, financiada mediante impuestos generales y residual de otros mecanismos de protección social. En la mayoría de los casos, la protección se lleva a cabo mediante transferencias económicas y, en ocasiones, se acompaña del acceso a programas de actividades y servicios.

El papel de estas políticas de asistencia social en los sistemas de protección es diverso. En todos ellos, la asistencia social se orienta a hogares en los segmentos inferiores de la distribución de ingresos. Los objetivos perseguidos son también distintos: prever situaciones de extrema dureza entre aquellos sin recur-sos, reducir la exclusión social, minimizar los desincentivos hacia el empleo o promocionar la autonomía de los perceptores. Su naturaleza y su protagonismo en los sistemas de protección social difiere en buena medida: tamaños, arreglos institucionales, descentralización, reglas de elegibilidad, intensidad protectora, herramientas de integración y naturaleza redistributiva.

En el caso español, la ‘última red’ está constituida por un conjunto de prestaciones asistenciales que forman parte de otros sistemas de protección, como

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los de pensiones, desempleo o servicios sociales, y en cuya gestión participan diferentes niveles de la administración pública. El estudio del caso español, junto con los del Sur de Europa, tiene interés comparativo puesto que su tardío desarrollo de prestaciones asistenciales en los noventa coincidió con la creciente influencia de las recomendaciones de contención de gasto social y de incremento de la responsabilidad individual en la salida de las situaciones de dificultad.

2. La transformación de la asistencia social en la reestructuración de los estados del bienestar europeos

A comienzos del siglo XX, las políticas de protección social de los estados del bienestar europeos destinadas a la población asalariada siguieron una vía apartada de los mecanismos tradicionales de atención a los pobres que mantuvieron sus estructuras de funcionamiento basadas en la beneficencia. Tras la Segunda Guerra Mundial, en la Era Dorada de los estados de bienestar, la atención a la pobreza fue perdiendo función y financiación.

En los años 60 y 70, surgió una nueva generación de prestaciones de garantía de mínimos que conformaron los primeros mecanismos modernos de asistencia social: basadas en derecho, individuales, residuales, a través de comprobación de recursos y financiadas mediante impuestos generales6. En algunos casos, estas prestaciones se destinaron a categorías específicas de población. Los ancianos pobres que carecen de acceso al sistema de pensiones han sido los principales beneficiarios de estos esquemas categóricos, pero también lo han sido parados de larga duración, discapacitados, madres solas o estudiantes. Con posterioridad la mayoría de los países de la OCDE han desarrollado esquemas generalistas de garantía de ingresos mínimos para completar los huecos de esta protección categórica.

El papel de la asistencia social en los estados del bienestar difiere según el mercado de trabajo y la cobertura y generosidad de los mecanismos prima-rios de protección social. A grandes rasgos y tomando como punto de partida la distinción de regímenes de bienestar de Esping-Andersen7podría diferenciarse: a) una asistencia residual y reservada a situaciones de emergencia, pero basada en la ciudadanía en el régimen socialdemócrata; b) una protección social orientada a los pobres mediante sistemas de comprobación de recursos, con una cobertura limitada en los regímenes liberales; y c) asistencia social subsidiaria en los países del régimen conservador. A mediados de

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los noventa, los autores de un estudio comparativo apadrinado por la OCDE8 identificaron siete tipos de sistemas de asistencia social. La tipología estaba compuesta por: 1) Estados de bienestar selectivos (Nueva Zelanda y Australia); 2) Estado de asistencia social pública (EEUU); 3) Estados del bienestar con redes de protección integradas (Gran Bretaña, Canada, Irlanda y Alemania); 4) Asistencia social dual (Francia y países del Benelux); 5) Asistencia social rudimentaria (Sur de Europa y Turquía); 6) Asistencia social residual (Países nórdicos); 7) Asistencia social descentralizada y discrecionalidad local (Austria y Suiza).

En las dos últimas décadas, las transformaciones de las sociedades europeas y la constatación de que la pobreza persistía a pesar del fuerte desarrollo de los sistemas de protección social en los estados del bienestar han situado los sistemas de asistencia social y la lucha contra la pobreza en el centro de los debates sobre el estado del bienestar y su reestructuración. El incremento del desempleo y las transformaciones en las estructuras familiares han alterado los mecanismos de acceso a la protección social, en un contexto de control presupuestario y fiscal.

Cuando se plantea cómo han sido las transformaciones seguidas por los sistemas de protección asistencial europeos en el marco de reestructuración del bienestar, las respuestas plantean dos tipos de hipótesis. La primera de ellas interpreta que se ha dado una evolución divergente y dependiente de la institucionalización previa (‘path-dependent’), defendida en el trabajo de la OCDE ya citado9. Alternativamente, otros trabajos apuntan hacia una transición común hacia esquemas de bienestar activo, ‘workfare’, orientado a la participación laboral de los beneficiarios de estos esquemas10.

Según la primera de estas interpretaciones, las estrategias seguidas reflejaban las ausencias y contradicciones de los esquemas institucionales ya existentes. Así en los países del Sur de Europa se había impulsado la elaboración de sistemas de garantía de rentas para completar sus carencias en los sistemas de asistencia social. Los países escandinavos se centraron en los problemas de desigualdad, mientras que los países de la Europa continental lo habían hecho en la desprotección de los colectivos incluidos en la ‘nueva pobreza’. Por último, en los países de régimen liberal, el interés había sido identificar y eliminar las consecuencias no deseadas de la asistencia social, esto es la generación de dependencias y la creación de desincentivos laborales.

Esta interpretación se adecuaba bien a las transformaciones que tuvieron lugar en la primera mitad de los noventa. Sin embargo, las reformas poste-

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riores han mostrado una tendencia común, aunque no convergente, de introducción de criterios de activación en los sistemas de asistencia social. La relación entre trabajo y asistencia se ha convertido en la cuestión central de la agenda, lo que se ha materializado en la introducción en las...

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