Los recursos administrativos en la Unión Europea: hacia un modelo común de justicia administrativa

AutorFernando López Ramón
Páginas67-121

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I Introducción

Hasta hace relativamente poco tiempo, la Administración de la actual Unión Europea era, básicamente, la propia de cada uno de los Estados miembros. Sin embargo, poco a poco, en la ejecución del Derecho de la Unión Europea está ganando protagonismo la organización administrativa comunitaria, ya sea en su estructura centralizada como en su cada vez más importante Administración institucional, representada, principalmente, por el modelo de Agencias.

La ejecución del Derecho de la Unión Europea por la incipiente Administración comunitaria ha generado, en primer lugar, un importante debate acerca de la necesidad o no de contar con un procedimiento administrativo común europeo que establezca una serie de garantías generales para toda intervención di-recta de estas estructuras administrativas. Al margen de los planteamientos doctrinales1, existen ya dos documentos de dos instituciones comunitarias prin-

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cipales que reclaman una «codificación procedimental». En primer lugar, el Parlamento Europeo aprobó una importante resolución el 15 de enero de 2013 en la que recomendaba a la Comisión la creación de una Ley de Procedimiento Administrativo de la Unión Europea. Por su parte, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea en su Dictamen 1/2015 aboga por esta misma idea. El 13 de enero de 2016 se ha publicado la propuesta de Reglamento de Procedimiento Administrativo para la Unión Europea que adoptó la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo la semana anterior2.

En el Derecho originario no encontramos referencias directas al procedimiento administrativo comunitario, sin embargo, desde la aprobación del Tratado de Lisboa adquieren la categoría de fundamentales una serie de derechos que tienen verdadero sentido en el procedimiento administrativo. Son los derechos que se aglutinan en torno al de «buena administración» y que son: imparcialidad en la tramitación de los asuntos, equidad y resolución en plazo razonable; de acceso al expediente; de audiencia; de motivación de las decisiones de la Administración; el derecho al uso en las comunicaciones con las instituciones de las lenguas previstas en los tratados y, finalmente, a obtener una reparación de los daños causados por las Instituciones o sus agentes3.

Por tanto, aunque todavía no se haya materializado en una norma jurídica concreta sí parece existir una general opinión de su conveniencia y no tardaremos mucho en ver en las páginas del Diario Oficial de la Unión Europea un código europeo de procedimiento administrativo. En este debate, sin embargo, no ha sido objeto de atención hasta el momento la necesidad o conveniencia de incluir en dicha norma procedimental común un sistema de recursos administrativos como el que existe en muchos Estados de la Unión y que permite impugnar las decisiones de las Administraciones Públicas ante la propia Administración o ante órganos especializados, y antes de llegar al control que necesariamente debe ofrecer el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

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No se ha planteado, ni a nivel doctrinal ni institucional, un debate sobre la necesidad de generalizar un modelo de «justicia administrativa» que comporte el establecimiento de un sistema de recursos administrativos como el que tenemos, por ejemplo, en España. El que no haya existido este debate no obsta a que pueda afirmar que existe en el Derecho positivo comunitario un germen de sistema de justicia administrativa o de recursos administrativos propio del Derecho de la Unión. Se trata de un sistema, todavía, poco estructurado y, en algunos aspectos, algo rudimentario. Existen, sin embargo, elementos de interés que pueden contribuir a la corrección de algunos de los defectos propios y ya sobradamente conocidos de nuestro modelo.

Las resoluciones administrativas que se producen con la ejecución del Derecho de la Unión por la Administración comunitaria, como garantía mínima de una Unión Europea sometida a los criterios propios del Estado de Derecho, deben poder ser objeto de impugnación ante el Tribunal de Justicia. Sin embargo, al igual que ocurre en la mayor parte de los Estados miembros, antes de llegar a la vía judicial se establece la obligación o, cuando menos, la posibilidad de interponer el que podríamos denominar «recurso administrativo» ante la Administración comunitaria4. Entre otras razones, la diversidad y heterogeneidad de modelos nacionales de justicia administrativa hacen que la discusión sobre esta cuestión no se haya planteado de manera firme, ni siquiera a nivel doctrinal5.

Las páginas que siguen tratan de identificar los casos en los que el Derecho de la Unión Europea ha establecido un modelo de recursos administrativos, conocer su heterogéneo régimen jurídico y tratar de identificar el posible sistema de justicia administrativa que de manera indirecta, y casi sin pretenderlo, se está gestando en el seno de la Unión. Presentadas las características principales de este sistema estaremos en condiciones de afirmar si existen elementos de interés que permitan mejorar nuestro sistema nacional de recur-sos administrativos.

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Al margen del control que de la Administración comunitaria realizan instituciones como el Tribunal...

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