El recurso de lesividad y el procedimiento especial de suspensión de acuerdos

Autor:Yolanda García Calvente
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Málaga
Páginas:753-785
 
ÍNDICE
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1. Introducción

Nuestro sistema jurídico, en orden a salvaguardar los derechos de las personas interesadas, no permite la anulación de los actos o resoluciones administrativas en su perjuicio salvo que se dé alguno de los supuestos que permiten la declaración

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de nulidad de pleno derecho o la rectificación de errores. Fuera de estos casos, la única opción que tiene la administración para reaccionar frente a ellos, en caso de que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, es declararlos lesivos para el interés público (art. 218 LGT), declaración que le habilita para proceder a su posterior impugnación en vía contencioso-administrativa1.

El Tribunal Supremo define el recurso de lesividad, que califica de excepcional y especial, como: «el medio de que dispone la administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos, en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante, de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad y cuya falta es insubsanable (…)»2La actual regulación del recurso de lesividad en la LJca de 1998 es bastante más escueta que la recogida en su predecesora, la LJca de 1956. En efecto, el actual artículo 43 (declaración de lesividad) se limita a establecer3:

Cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso– Administrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el interés público

,

La redacción del artículo 56 de la LJca de 1956 era algo más prolija:

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1. Cuando la propia Administración autora de algún acto pretendiere demandar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa su anulación, deberá previamente declararlo lesivo a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años, a contar de la fecha en que hubiere sido dictado.

2. Si el acto emanare de la Administración del Estado, la declaración de lesividad deberá revestir la forma de Orden ministerial y en los demás casos habrá de reunir los requisitos establecidos para la adopción de acuerdos por el órgano supremo de la Entidad, Corporación o Institución correspondiente.

3. Los actos dictados por un Departamento ministerial no podrán ser declarados lesivos por Ministro de distinto ramo, pero sí en virtud de Orden acordada en Consejo de Ministros

.

La norma actual no menciona, por tanto, ni el tipo de lesión al interés público, ni la forma y requisitos del acto. Evidentemente esta ausencia se resuelve acudiendo al artículo 103 de la Ley 30/1992, según el cual:

Artículo 103 Declaración de lesividad de actos anulables.

1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad

.

Respecto al tipo de lesión capaz de amparar la declaración de lesividad, debe entenderse, tal como ha manifestado la audiencia nacional que: «consecuentemente, en el supuesto enjuiciado la administración giró una serie de liquidaciones en base a una disposición normativa que no se encontraba en vigor, liquidaciones que favorecían a los interesados, en cuanto fijaban una deuda tributaria inferior a la que hubiera correspondido según la normativa aplicable, y que, consecuente-

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mente, fueron lesivas para los intereses públicos, al determinar una disminución en los ingresos del erario público»4.

El acto deberá ser además favorable para el interesado, «lo que se infiere del artículo 103 de la LrJPac y, «contrario sensu» del artículo 105 de la misma Ley, según el cual «las administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico». En relación con esta cues-tión, el TS ha afirmado recientemente que: «La revisión vía recurso de lesividad parte de que se trate de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga. En este sentido la sentencia del TEac estimatoria de las pretensiones del sujeto pasivo en cuanto a la prescripción del derecho de la administración Tributaria a determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación se configura como un acto declarativo de derechos»5.

La coincidencia entre ambos preceptos, tal como expone EScUin PaLoP, es que de ambas se deriva que en nuestro sistema, «el fundamento en el que la administración ha de basar su pretensión de dejar sin efecto un acto propio es, indudablemente, su ilegalidad. Si el acto que se impugna es conforme con el ordenamiento jurídico, la Jurisdicción contencioso-administrativa no podrá dejarlo sin efecto aun cuando sea perjudicial o inoportuno para los intereses económicos, o de otra naturaleza, de la administración recurrente»6.En definitiva, de la regulación normativa y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se desprende que el recurso de lesividad constituye una remedio excepcional que, por su propia naturaleza y finalidad, debe considerarse siempre restrictivamente, y a través del cual la administración puede anular sus propios actos declarativos de derechos, previa declaración de lesividad e impugnación jurisdiccional7.

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MarTÍnEZ LÓPEZ-MUÑiZ, en uno de los trabajos más relevantes sobre el recurso de lesividad en materia tributaria, se refiere a cómo: «Verdaderamente una aproximación a la problemática del recurso de lesividad muestra de inmediato la conexión estrecha de esta institución en sus orígenes, en su evolución, en su conformación, con grandes cuestiones capitales de la laboriosa construcción del Estado contemporáneo de derecho; en particular con el problema del deslinde entre las funciones judiciales o jurisdiccionales y las administrativas o gubernativas, la noción y significado del contencioso-administrativo, el alcance de los efectos jurídicos de las potestades administrativas –si ejecutivo y ejecutorio o no–, el sistema de sumisión de la administración a control jurisdiccional, la diferencia, en fin, entre invalidez –y de sus diversos grados– lesión e ineficacia, entre anulación, rescisión y revocación. conviene advertirlo. Bajo la apariencia de procedimiento marginal, o quizás precisamente por ello –pues tantas veces las grandes cuestiones surgen precisamente cuando nos encaramos con aquello que más directamente toca los márgenes o límites de la instituciones–, el llamado recurso de lesividad nos sumerge en algunos, como digo, de los más grandes problemas intelectuales que suscita la separación de poderes y el control jurisdiccional de la actuación político-administrativa del Poder público, en orden a su mejor articulación en el Estado de derecho»8. La importancia del estudio de esta institución es, por tanto, más que evidente.

2. Configuración del recurso de lesividad

La configuración del recurso de lesividad ha sido tratada de forma prolija por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En este sentido resulta ilustrativa la San de 10 de julio de 2006, según la cual: «En cuanto a la jurisprudencia sobre la revisión de oficio, el Tribunal Supremo ha advertido que la facultad de revisar los

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actos administrativos está limitada por virtud del principio de seguridad jurídica y el respecto de los derechos adquiridos (STS de 25 de marzo de 1998); que el conocido recurso de...

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