Recurso gubernativo versus judicial

AutorManuel Figueiras Dacal
Páginas3291-3335
1. Introducción

En nuestro antiguo Derecho tradicional, la propiedad individualista, traída del Derecho Romano a través de la Novísima Recopilación y Las Partidas, se adaptó pronto a la finalidad social demandada por los nuevos tiempos, sin necesidad de cambiar las Leyes, por medio de una adecuada "interpretación" conciliadora de las mismas normas que fue poco a poco plasmándose en la Doctrina de los autores y en la Jurisprudencia de los Tribunales, recogiendo, paso a paso, los principios socializantes de cada época.

Pero, a diferencia de los Derechos germánicos, nuestras antiguas Leyes no acertaron con un perfecto Sistema de Protección del tráfico jurídico inmobiliario, ya que, quizá por su esencial "formalismo", no era fácil de introducir por la sola vía de la "interpretación" integradora de las normas tradicionales, en las que predominaba un sentido fundamentalmente espiritualista.

Por ello, pronto se hizo sentir la necesidad urgente de una legislación especial.

Los especialistas hipotecarios han dicho que la Comisión de 1860-61 (GARCÍA GOYENA, LEZÓN, CLAUDIO ANTÓN DE LUZURIAGA, PEDRO GÓMEZ DE LA SERNA, FRANCISCO DE CÁRDENAS) encargada de la redacción de una Legislación Hipotecaria y Registral moderna por el Gobierno -cuyo órgano legislativo, por razones de suma urgencia en la implantación de un Sistema de Protección del tráfico jurídico inmobiliario, reconoció que no podía esperarse a la publicación del Código Civil en la que formalmente debiera haberse integrado-, se apartó del culto, casi fetichista, que en aquella época se rendía en Europa al Código napoleónico, estimado como el compendio de todos los principios renovadores de la Revolución Francesa; aunque tampoco se aceptó por entero el novedoso "sistema germánico" traído por otras fuentes. No obstante, las nuevas Leyes supusieron un gran cambio en nuestras estructuras jurídicas y en las líneas maestras del derecho de propiedad, que no fue bien aceptado por todos los juristas desde un principio.

Quizá el simple respeto al pasado, o el temor de los poderosos a perder sus privilegios, impidió una "ruptura" con el sistema tradicional, deseada por los más "progresistas". Pero, se dice, "mejor es pensar que fue el realismo, la racionalidad y el espíritu constructivo lo que aconsejó prudencia en el cambio", para evitar, incluso, que fuera una ruptura meramente aparente, que podría operar sólo de forma temporal y de manera totalmente desenfocada, "a pesar de la deslumbrante luminosidad del flash del modernismo".

En la realidad se evitaron posiciones extremistas o dogmáticas, y se impuso el respeto a la tradición...

No cabe duda de que, ya en los tiempos en que fueron redactadas las nuevas LEYES HIPOTECARIAS se llegó a la conclusión, acorde con las necesidades de los Estados socializadores y con los nuevos avances técnicos, de que era necesario seguir unas pautas de conducta ordenadas y transparentes como medio de establecer una "publicidad organizada", de acuerdo con las nuevas ideas y necesidades de la época. En primer lugar se recurre a la incipiente novedad que en la Europa de la Edad Media supuso la implantación de REGISTROS PÚBLICOS llevados en "Libros oficiales", lo cual proporcionó la posibilidad de que los datos acumulados en ellos fueran conocidos fácilmente, primero en el seno limitado de la tribu o de la parroquia, y después en otros sectores más amplios de la sociedad. Y, aunque limitados en un principio a los actos más importantes de la vida civil (nacimiento, bautizo, nupcias o entierros), pronto se facilitó el acceso a la "publicidad registral" de todos los actos de contenido económico-jurídico de valor "trascendente"; con lo cual la facilidad de su consulta permitiría imponer la "ficción legal" de su conocimiento por todos

1.

La misma Exposición de Motivos de la primera Ley Hipotecaria de 1861 consideró de inminente necesidad la formación de una jurisprudencia especial que vendría a ser «el complemento necesario del precepto escrito y habría de constituir depósito de tradiciones y doctrinas», porque, como después dijo el Proyecto de reforma de 1869, «los asuntos contenciosos a que dé lugar la legislación hipotecaria están sometidos, como todos los de su clase, a la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia; pero los que se resuelven "gubernativamente" necesitarán también de una jurisprudencia, y cuanto mejor sea ésta, más se evitará el que llegue a ser contencioso».

En estas palabras está el origen de la importante doctrina jurídica establecida en las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que se creó por la Real Orden de 17 de marzo de 1864 como un Departamento dependiente del Ministerio de Gracia y Justicia, que quedó integrado en el nuevo Sistema Inmobiliario por la reforma hipotecaria de 1869 con la finalidad de unificar los criterios y de aclarar y resolver las dudas que planteaba la aplicación de nueva legislación hipotecaria. Por eso, además de «órgano administrativo» nació también como un «órgano de la función registral»; y «es este segundo aspecto el que «singulariza» sus funciones » 2, puesto que el especial cuerpo profesional de los REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD se creó como una actividad nueva e independiente de la Jurisdicción y de la Administración 3. En ella se ventilan, fundamentalmente, cuestiones que afectan al Derecho Privado de las personas, pero «fuera del orden jurisdiccional», ya que, por lo general, se desenvuelve dentro del orden normal y en circunstancias no contenciosas de la vida jurídica, es decir, sin que se haya planteado un litigio concreto, ni por consiguiente exista persona alguna perjudicada por la interpretación y aplicación de las normas que hace el Registrador. Por otra parte la «función registral» también «queda excluida de los procedimientos del orden administrativo», aunque en algunos de sus aspectos deba tenerse en cuenta su legislación, pero «sin que por la índole de las disposiciones aplicables y de las cuestiones que constituyen su objeto les sean aplicables por entero la Ley de Procedimiento Administrativo ni la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dada la especial naturaleza del procedimiento» (Resolución de 26 de Junio de 1986).

Las Resoluciones de la Dirección General, por tanto, han venido a constituir una doctrina avanzada en el campo del Derecho Civil y Mercantil. Y, aunque nunca han faltado opiniones contrarias, hasta ahora se venía admitiendo por la generalidad de los autores que sus decisiones ponían fin «definitivamente » al procedimiento registral, sin que pudiera interponerse contra ellas recurso alguno (Resolución de 14 de febrero de 1957), ni siquiera el contencioso administrativo, según reiteradamente reconoció el Tribunal Supremo en diversos fallos recogidos en las Resoluciones de 23 de marzo de 1961, 23 de febrero de 1968 y 26 de junio de 1986. Esta singular situación, unida al hecho de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, ha contribuido al reconocimiento general del alto valor científico de sus decisiones que siempre han gozado de gran prestigio, hasta el punto de que algunas veces, incluso, han servido de antecedente de normas legislativas nuevas.

No obstante, desde hace algún tiempo, sobre todo desde la publicación de la Constitución, la opinión más extendida entre los juristas, acorde con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, se ha pronunciado en el sentido de que dichas Resoluciones, precisamente por referirse fundamentalmente a derechos privados, no deben causar estado y deben ser recurribles, en todo caso, ante los Tribunales.

La Ley 24/2001, de 27 de diciembre, sobre Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que, como ya es habitual, acompañó a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2002, introduce en su artículo 102 una importante modificación en la regulación del anterior RECURSO GUBERNATIVO contra la calificación del Registrador, no sólo mediante el reconocimiento «legal» de importantes innovaciones, que, en parte, ya habían sido introducidas por el Real Decreto 1867/1998, de 4 de septiembre (declarado nulo en cuanto a esta materia por la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 22 de mayo del año 2000, fundamentalmente por no haberse respetado en la materia el principio constitucional de la reserva de Ley), sino también, fundamentalmente, por dar carta de naturaleza a la posibilidad de que las Resoluciones de la Dirección General de los Registros puedan ser recurridas ante los «órganos del orden jurisdiccional civil». Y aunque en esta nueva regulación se intenta evitar el empleo de la denominación «tradicional» que parece encuadrar el recurso en el orden «gubernativo», lo cierto es que así aparece designado -si bien «únicamente» cuando se refiere a la instancia ante la Dirección General- en el segundo párrafo y al final del nuevo artículo 328 LH; en el que, además, se hace referencia al «silencio administrativo», por lo que se vuelve a poner en el candelero la debatida cuestión de la naturaleza y carácter de la «función registral».

@2. Naturaleza del procedimiento registral y su continuación en el recurso contra la calificación de los registradores

Debemos, por tanto, comenzar este estudio recuperando la vieja cuestión del carácter «administrativo» o «judicial» de los órganos encargados de la aplicación de la especial Legislación Hipotecaria, tanto en su etapa primaria por los REGISTRADORES DE LA PROPIEDAD como en la resolución de los recursos contra sus calificaciones, que van a poner fin a los expedientes iniciados con las solicitudes de inscripción.

No cabe duda de que la condición del «órgano» imprime carácter al «procedimiento ». Y también es indudable que tanto la FUNCIÓN REGISTRAL como la correspondiente a los órganos superiores de «decisión» de los posibles RECURSOS contra las calificaciones registrales, han experimentado importantes cambios en los últimos tiempos, sobre todo desde la promulgación de...

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