El recurso de casación ordinario

Autor:Wenceslao Fco. Olea Godoy
Cargo del Autor:Magistrado del Tribunal Supremo Sala III, de lo Contencioso-Administrativo
Páginas:579-615
 
ÍNDICE
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1. Introducción

No ha sido el recurso de casación una institución de fácil acomodo al ámbito del proceso contencioso-administrativo. La inspiración francesa del derecho administrativo español en todas sus facetas, ha dejado su impronta en nues-

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tro contencioso, pese a que se hubiese superado ya los reparos existentes en el derecho de nuestro vecinos en orden a la integración del proceso contra las administraciones Públicas en el Poder Judicial, con plena garantía de la unificación de las jurisdicciones, conforme a lo que ya se declaraba en el artículo 106 de nuestra constitución, que atribuye a los Tribunales la potestad de controlar la legalidad de la actividad administrativa y las disposiciones generales, con la necesaria obligación de que ese control de legalidad debiera llevarse a cabo por unos Tribunales que, conforme a lo establecido en el artículo 117.5º de la norma Fundamental, habrían de estar sometidos al principio de la unidad jurisdiccional. Es decir, serían los Tribunales integrantes del Poder Judicial los que han de ejercer la potestad de ese control y esos Tribunales son los que se configuran en la Ley orgánica del Poder Judicial, sin mayores especialidades en cuanto a su naturaleza.

El recurso de casación, de una honda tradición y elaboración doctrinal y legal en el ámbito civil e incluso en el criminal, ofrecía serios reparos en el ámbito del contencioso-administrativo, porque así como en el ámbito civil, la existencia de unos órgano jurisdiccionales de instancia –los tradicionales Juzgados de Primera instancia, cuyas resoluciones eran susceptibles de un recurso ordinario, el de apelación, que permitía una revisión completa de las cuestiones suscitadas por las partes y atribuía al Tribunal «ad quem» un examen íntegro de lo actuado y declarado en la instancia; el recurso de casación servía para la finalidad político-procesal de controlar la aplicación de la ley y la jurisprudencia por los Tribunales, quedando reservado, como recurso extraordinario, a motivos concretos que garantizaban esa específica finalidad para la que fue instaurada la institución por los revolucionarios franceses del finales del siglo XVii. Esa función era la que se reservaba al Tribunal Supremo, que en sus más de doscientos años de existencia en el ámbito civil ha venido prestando una encomiable función de unificación y depuración de las normas y jurisprudencia que de él emana aplicadas por los Tribunales.

Frente a esas circunstancias, la importante novedad que supuso para nuestro contencioso-administrativo la siempre alabada Ley de 27 de diciembre de 1956, sobre la jurisdiccionalidad del contencioso administrativo, se vio incapaz de configurar en ese ámbito el recurso de casación. En efecto, no debe dejarse de recordar lo que ya se establecía en la Exposición de Motivos de aquella Ley, en relación con la nueva estructura judicial de nuestro contencioso cuando se declaraba, pese a los criterios políticos de la época, que con la nueva regulación se «evidencian la comunidad plena entre esta Jurisdicción y las demás especies concretas de la función jurisdiccional…La Ley es judicialista,… en cuanto confía la Jurisdicción contencioso-administrativa a verdaderos Tribunales encuadrados en la común organización judicial.» desde el punto de vista procesal, la misma Exposición de Motivos deja constancia nítida de que constituye un auténtico proceso, aclarado el mismo legislador que

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no se configura como una segunda instancia y añade que «no es una casación, sino propiamente una primera instancia.»

Pese a esos declarados deseos de judicialización del contencioso-administrativo, el Legislador de 1956, al establecer el sistema procesal, configuró como «recur-so ordinario» el de apelación, cuyo conocimiento se atribuía al Tribunal Supremo, que perdía así su tradición de Tribunal de casación propia en el ámbito civil. al mismo tiempo se configuraba un denominado recurso extraordinario de apelación y el de revisión, éste por motivos concretos, alguno de ellos acomodados a los de la casación. La propia estructura orgánica de la entonces Jurisdicción contencioso-administrativa, atribuida a las Salas correspondiente de las entonces audiencias Territoriales y Tribunal Supremo, excluyendo la existencia de un recurso de apelación al modo en que se configuraba en el ámbito civil, impedía la actuación del Tribunal Supremo como Tribunal de casación, porque su competencia quedaba limitada a conocer de los recursos de apelación e incluso como Tribunal de instancia.

Pese a los condicionantes que impuso la constitución, obligando a la unidad jurisdiccional, no se contempla el recurso de casación en el ámbito del contencioso hasta la reforma de la Ley llevada a cabo por la Ley 10/1992, de 10 de abril, de Medidas Urgentes de reforma Procesal.

La promulgación de la vigente Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativo ha venido a configurar, además del recurso de apelación posibilitado con la instauración de los órganos unipersonales, el recurso de casación como un medio de impugnación de sentencias, pero no ha podido asimilarse a la estructura y caracteres de la casación civil porque, actuando el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justica también como órganos de instancia, la doble instancia queda limitada a las sentencias dictadas por los Juzgados, precisamente los excluidos de la casación en sus modalidades más relevantes, y configurando una casación que ha obligado a excederse el Tribunal Supremo de sus funciones propias de esta modalidad de recursos.

Quizás no sea ajena a esa configuración de la casación en el ámbito del contencioso las críticas que su regulación ha merecido a la doctrina y a los propios informes judiciales que al respecto se han elaborado, estando en la actualidad sometida a fuertes críticas que aconsejan su reforma. La acumulación de recursos en la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que ha llevado a un aumento progresivo de las cuantías –criterio preponderante para su procedencia– con el fin de descargar la acumulación de trabajo y demora en la resolución de los recursos, unido al hecho de que, condicionada la casación a las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, quedaban fuera de la finalidad de unificación que tiene el recurso en importantes materias que estaban atribuidas a los Juzgados y que solo podrían llegar a la casación por los estrechos límites de la modalidad en interés de

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la ley. Ello ha llevado a que en la actualidad se haya presentado por el Gobierno un Proyecto de la LoPJ en el que se incluyen importantes novedades en la casación contencioso-administrativa. En concreto, se configura un falsamente denominado recurso de casación para la unificación de doctrina, porque realmente se asimila a la casación ordinaria en cuanto a los motivos y con la sola especialidad de las sentencias contra las que procede, que son todas aquellas a las que se cierra la casación ordinaria, pero siempre que concurra lo que se denomina la conveniencia para la unificación de doctrina, que en la propuesta se delimita.

Podría sintetizarse el sentir general de la doctrina al momento presente en relación con el recurso de casación en el ámbito del contencioso-administrativo, de una parte, en las posturas más extremas, y no exentas de razonabilidad, de instaurar en este orden jurisdiccional el mismo esquema que en el ámbito civil, residenciando todas las cuestiones en los Juzgados, con posibilidad de recurso de apelación ante las respectivas Salas de los Tribunales Superiores de Justicia y audiencia nacional y la posibilidad de reservar el Tribunal Supremo para el recurso de casación en identidad de supuestos y régimen con lo que sucede en el orden civil. Pero esa previsión es en la actualidad una quimera fruto del rechazo del Legislador de residenciar el control de legalidad de la actividad administrativa en órganos jurisdiccionales que, cuando menos, tengan el mismo ámbito territorial que el órgano administrativo del que proceda; de ahí que, aceptando esa imposibilidad de establecer, en todo caso, un recur-so de apelación fuera del Tribunal Supremo, la única solución es, en primer lugar, manteniendo la existencia de procesos ante dicho Tribunal como única instancia, establecer el recurso de casación para las sentencias dictadas por todos los órganos jurisdiccionales de este orden, si bien limitando su admisión por la propia Sala del Tribunal Supremo, sobre la base del interés casacional, que se configura como piedra angular del recurso y que se condiciona, bien a la inexistencia de jurisprudencia sobre la materia de la sentencia –o auto– que se pretende impugnar, bien en la contradicción de la que ya exista. Se evitaría con ello que materias excluidas del actual sistema casacional por estar atribuidas a los Juzgados, quedaran ajenas a la unificación de la doctrina que se pretende con este recurso y, de manera específica, que dejando en manos del propio Tribunal Supremo la admisión del recurso en función de ese interés casacional...

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