Reflexiones en torno a la reconstrucción postconflicto en Kosovo

Autor:Carlos Illán
Cargo:Licenciado en Sociología por la Universidad de Alicante, Experto en Promoción y Gestión de ONG por el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid, donde se desempeña como investigador asociado.
Páginas:75-87
RESUMEN

Desde el final de la guerra fría hemos asistido a una continua relación entre lo político y lo humanitario en el nuevo escenario internacional. Fruto de esta relación, el sistema humanitario tuvo que adaptarse a contextos donde la ayuda adquirió nuevos enfoques, entre ellos los que la vieron como un factor que podía ayudar al trásito desde la guerra a la paz. Sin embargo, esto no deja de tener... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

La acción humanitaria llevada a cabo en el siglo pasado ha sido rica no sólo en experiencias sino en la creación de conceptos utilizados ampliamente por profesionales y académicos. A medida que el espectro de organizaciones de desarrollo cambiaba hacia el ámbito de la ayuda humanitaria, acomodarse a esos nuevos terrenos necesitaba de herramientas y conceptos que integraran y, de alguna forma “controlaran”, las actividades humanitarias1. Ya fuera por motivos presupuestarios o por mejorar la eficacia y eficiencia de la ayuda (o puede que ambos), el hecho es que el cambio del contexto Page 76 internacional después de la guerra fría y la introducción de nuevas directrices en la asistencia humanitaria tuvo como resultado algunos cambios sustanciales, entre ellos un mayor protagonismo de las ONG de acción humanitaria, un creciente dirigismo de la ayuda por parte de los donantes, la adopción del Enfoque del Marco Lógico para aquellas organizaciones en busca de financiación y la aparición del concepto de “continuo humanitario”, que rápidamente ganó reconocimiento y amplia difusión.

La primera parte del artículo se centrará, por un lado, en el origen de este concepto. Se argumentará que las razones de la aparición de este enfoque responden más a intereses de los donantes por legitimar acciones que desaceleren, pero no acaben, con los conflictos. Por otro, tratará de analizar las dificultades de aplicar el concepto del continuo humanitario en contextos de reconstrucción postconflicto derivados de violencia crónica como el de Kosovo. No sólo hay que tener en cuenta la propia debilidad del término continuo humanitario sino también el engaño al que puede llevar hablar de una situación postconflicto donde la seguridad no está garantizada.

La segunda parte del artículo ilustrará los problemas a los que se enfrenta la acción humanitaria en el proceso de reconstrucción postconflicto en Kosovo. Se supone que, pasada la fase de emergencia, la rehabilitación preparará las bases para un ulterior desarrollo de la zona. Un vistazo a los tres ámbitos en los que se lleva a cabo (político, económico y social) nos revela una situación que está, todavía, lejos del optimismo generalizado que acompaña esta operación.

1. El continuo desde el final de la guerra fría hasta Kosovo

Hasta mediados de la década de los 80 las respuestas humanitarias a los conflictos2 pasaron bastante desapercibidas ante la opinión y la acción pública. La guerra no era vista como un obstáculo grave al desarrollo y, como resultado, no se veía reflejada ni en el discurso ni la práctica política y académica. Esta situación de “normalidad” se vio alterada con el final de la guerra fría, que supuso la paulatina retirada de los donantes de zonas periféricas (con excepción de aquellas que por su valor geoestratégico era conveniente seguir apoyando) y la “reaparición” de crisis derivadas de conflictos que hasta entonces habían estado ocultas a la opinión pública.

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La esfera humanitaria también sufrió cambios. Las agencias de ayuda pasaron de actuar en las zonas donde el conflicto era periférico (lo que Mark Duffield ha llamado “guerras en los límites del territorio”) a intervenir en el conflicto, siendo muchas veces la ayuda suministrada en estos casos el único instrumento por el que los países desarrollados se comprometían a asistir a los menos desarrollados.

Es en esos momentos cuando comienzan a aparecer debates sobre del papel de la ayuda en este tipo de situaciones así como del vínculo entre la emergencia y el desarrollo. Estos debates no eran ajenos a otros que se daban al mismo tiempo entre los miembros de la comunidad internacional, preocupados en establecer también el tránsito desde la guerra a la paz. Utilizando el marco que otorgaba Naciones Unidas, las grandes potencias se centraron en concluir toda una gran ola de conflictos que se extendían desde Camboya al Salvador o Mozambique por nombrar tan sólo algunos ejemplos. La negociación y los acuerdos de paz supusieron el auge de las operaciones de paz en las que las tropas de la ONU junto con otras organizaciones del sistema de Naciones Unidas y del ámbito humanitario ratificaban la desmilitarización y el establecimiento de normas de seguridad para llevar a cabo elecciones democráticas. Era una forma de asegurar la estabilidad de las periferias con la “venta” de dos de sus productos de mayor éxito: la democracia y el mercado.

Este continuo político fue imitado por un continuo de la ayuda, que abarcaría desde la emergencia al desarrollo pasando por una etapa intermedia de rehabilitación:

Ver figura 1 en pdf adjunto

Fue de esta manera como se dotó a la ayuda de una nueva justificación en la prevención y la resolución de conflictos. Situando las causas del conflicto en la pobreza y la reforma institucional, el papel de la ayuda era más que evidente, Page 78 ya que, si por un lado la experiencia de las instituciones de ayuda se centraba en las áreas de desarrollo económico, la gestión ambiental o la reforma institucional y, por otro, las causas del conflicto eran el subdesarrollo en cada una de esos ámbitos, ¿qué mejor justificación para que los actores de la ayuda tuvieran un papel importante en la prevención y resolución de los conflictos?

Un hecho que confirma esta tesis es la aparente paradoja entre el aumento de los fondos destinados a emergencias y la existencia de las mismas emergencias, junto con la aparición de otras nuevas, a lo largo de los años.

Así pues, la comunidad internacional se enfrentaba a dos retos importantes. Por un lado afirmaba su nuevo papel en la gestión de los conflictos y, por otro, buscaba mejorar la eficacia de sus respuestas a situaciones complejas. Una de las estrategias utilizadas para darles respuesta fue realizar la conexión entre Paz y Desarrollo a través de un mecanismo: el concepto del continuo entre la emergencia y el desarrollo.

Este término procedía de los estudios sobre desastres naturales (especialmente la sequía en Africa), y pronto se incluyó en el repertorio de agencias de ayuda y ONG de acción humanitaria en entornos “complejos” derivados de conflictos armados e inestabilidad. Una de las primeras organizaciones que estableció el vínculo entre ayuda (a refugiados) y desarrollo fue el ACNUR, cuyo Comité Ejecutivo ratificó este enfoque en la Declaración y Principios de Acción en los Países en Desarrollo de la IIª Conferencia Internacional sobre Asistencia a Refugiados en Africa en 1984. Poco después serían organizaciones como PNUD, Federación Internacional de Cruces Rojas y Medias Lunas Rojas o la Comisión Europea las que integrarían este enfoque a sus diferentes estrategias de intervención.

A pesar de las propuestas que sostienen la existencia de un continuo en emergencias complejas (por ejemplo llamándolo contiguum y abordándolo como un todo donde las sucesivas fases del continuun se dan al mismo tiempo) sigue habiendo dificultades: en primer lugar, no existe una línea divisoria bien establecida entre los distintos elementos que componen el continuo en contextos derivados de conflictos. Más bien se trata de una herramienta conceptual (que indique al experto en que secuencia posible de la intervención se encuentra) que una división de etapas. En segundo lugar no explica la recurrencia de algunas emergencias complejas a lo largo de estos últimos años; y, en tercer lugar, la dinámica de inestabilidad que afecta la ayuda humanitaria (por ejemplo cuando nuevas emergencias desplazan recursos y...

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