Reconsideración sobre el régimen de impugnación del plan urbanístico

AutorJosé María Baño León
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid
Páginas859-871

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I Objetivo del trabajo

Al rememorar la figura de Manuel Ballbé es inevitable asociarla a la Ley del Suelo de 1956 (LS 1956), cuyo eje es la figura del plan urbanístico. Parece oportuno indagar, sesenta años después, si la interpretación dominante sobre el plan que viene sosteniendo la jurisprudencia se adecua a las necesidades del urbanismo actual y ofrecer una panorámica general sobre los cambios que deberían introducirse en el régimen jurídico de la impugnación.

II El plan: una figura con perfiles propios en la dogmática del derecho administrativo

El plan es un instituto jurídico con perfiles propios que lo separan del acto y la norma. De aquel lo distingue el hecho de su permanencia en el tiempo; de este, su carácter concreto y relacional. El plan no es una regulación abstracta (aunque dentro del plan pueda haber normas) sino una regla concreta y, sobre todo, el plan, para ser tal, exige siempre una relación entre medios y fines. No hay un verdadero plan si no se produce la concatenación entre unos objetivos y las medidas puestas a disposición para conseguirlas.

Una ordenanza de edificación, en la que se establecen alturas, límites, rasantes y alineaciones de los edificios no es un plan, pues se trata de una regulación abstracta de carácter permanente no directamente relacionada con un objetivo concreto. La decisión de trazar una diagonal vertebradora de la ciudad, ampliar o

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reducir el suelo urbanizable, aumentar o reducir el número de zonas verdes o decidir su ubicación, forma parte de la esencia de un plan por dos razones:

  1. a Se trata de objetivos concretos.

  2. a Requiere de la precisión de unas medidas para llevarlas a cabo.

La distinta naturaleza de la ordenanza de edificación y del contenido plani-ficador salta a la vista. Y, por ello, no tiene lógica alguna que el régimen jurídico pueda ser el mismo. Los objetivos de una planificación, máxime si, como es legalmente obligado, proceden de un procedimiento complejo dotado de todas las garantías de la evaluación estratégica de los planes y programas, no pueden ser discutibles ad aeternum sin contradecir la naturaleza del plan. La impugnación debe estar sujeta a un único plazo de recurso directo, en cuanto se trata de decisiones estratégicas para la ciudad cuya validez no puede quedar abierta en el tiempo, de la misma manera que las previsiones financieras que las hacen posible. Imagínese lo que ocurriría si los presupuestos del Estado pudieran impugnarse indirectamente durante años. A nadie se le ha ocurrido imaginárselo; sin embargo, en el plan urbanístico, la impugnación está abierta sine die al considerarse norma.

Se sigue de lo anterior: la asimilación entre plan urbanístico y norma es contradictoria con la naturaleza y objetivos del plan, puesto que un plan ni es una regulación general y abstracta ni por la naturaleza de las cosas puede tener el régimen jurídico de una norma que persigue fines generales permanentes1. Nótese que el plan urbanístico tiene siempre una vocación temporal, en cuanto persigue la realización de determinados objetivos en un plazo más o menos largo de tiempo.

¿Cuál es la razón entonces de que nuestra doctrina y, sobre todo, la jurisprudencia digan que el plan es, o se asimila a, una norma reglamentaria?

Podría pensarse que la LS 1956 así lo decidió. El legislador puede establecer el régimen jurídico de una institución en contra de su naturaleza o contraviniendo la lógica. Aunque la interpretación de la mens legis en ocasiones consiga hacer lógico lo ilógico, no hay principio jurídico alguno que pueda evitar que la ley sea estúpida.

Sin embargo, en la LS 1956, y en las que la siguieron, el legislador nunca dijo que el plan fuera un reglamento; más aún, por el contrario, el régimen jurídico sugería lo contrario.

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Los planes no siguen el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general ni se publicaban en el Boletín Oficial del Estado.

Es la doctrina, y en parte la jurisprudencia a partir de la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1968, la que consigna el carácter normativo de los planes, enfocando únicamente el aspecto de la impugnación. El plan -dice la sentencia- es un acto administrativo general productor de efectos jurídicos. Como el plan urbanístico diseñado por la LS 1956, que en sus rasgos esenciales permanece inalterable en la legislación urbanística, contiene también normas jurídicas se asimila el plan al régimen de las normas. Confundiendo la parte con el todo, se supera el brevísimo plazo de dos meses de la LJCA al permitir la impugnación indirecta del Plan General no solo mediante la impugnación de los actos administrativos dictados en ejecución del plan sino de los planes parciales. De modo que, muchos años después de la elaboración y la aprobación de un instrumento de ordenación urbanística complejísimo, respecto del cual el público ha tenido una o varias oportunidades de pronunciarse y naturalmente la posibilidad de impugnarlo, el plan puede ser puesto en solfa por la simple impugnación de un acto administrativo.

La cuestión es que no solo ha cambiado el marco normativo, merced a la irrupción de la Directiva de evaluación estratégica (Directiva 2001/42, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente); también lo ha hecho la jurisprudencia, que ha pasado de una medida prudencia a la hora de analizar los defectos de procedimiento a una posición radical, en que cualquier defecto formal da lugar a la nulidad. El ejemplo del Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Occidental de Málaga, anulado por carecer de informe de género, es quizás el más extremo, pero no es el único, agravado por el hecho de que en muchas ocasiones se decreta una nulidad radical insubsanable arruinando a golpe de sentencia años de proceloso y costosísimo procedimiento. Con la consecuencia añadida de que, mientras se vuelve a desarrollar el procedimiento de un nuevo plan, la ciudad permanece sin ley clara, a caballo entre el nuevo plan parcialmente ejecutado y el antiguo, que no sirve para las necesidades actuales2.

Cuando la jurisprudencia consagró la naturaleza jurídica de los planes y, en consecuencia, su impugnación indirecta, la doctrina no le concedió excesiva importancia. En el ánimo de todos estaba que la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo y la prudencia de los tribunales minimizarían los posibles efectos nocivos derivados de la circunstancia de dejar abierta sine die la impugnación indirecta de los planes.

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Sirva como demostración de esta tendencia el testimonio particularmente cualificado del que fuera magistrado del Tribunal Supremo, Adolfo Carretero: "La consecuencia de este principio [se refiere a la impugnación indirecta de los planes] puede ser muy grave para la Administración, porque efectivamente los planes ilegales no alcanzarían nunca firmeza, y como ya ha señalado agudamente nuestra doctrina, con ocasión de cualquier acto que los ejecute puede anularse un plan aprobado con varios años de anterioridad. Pero lo mismo sucede con todo reglamento ilegal y ha de tenerse en cuenta que la ilegalidad se pronunciaría para el recurrente y con arreglo al art. 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo no todas las ilegalidades serían de tan drásticas implicaciones, pues las determinantes de simple anulabilidad serían susceptibles de convalidación según la actitud que en cada caso adoptara el interesado, lo que restringiría mucho los efectos de la Sentencia".

En la doctrina de la época no se había llegado a la exacerbación de la nulidad radical y, por eso, durante décadas la impugnación indirecta pudo convivir con una aplicación muy prudente de los motivos formales por parte de la jurisprudencia, ya que eran raros los planes que se anulaban por cuestiones de fondo. De hecho, la jurisprudencia sostiene que los defectos de procedimiento de los planes no pueden ser objeto de impugnación indirecta (por ejemplo: SSTS de 26 de diciembre de 2011, Rec. Casación: 2124/2008; 10 de julio de 2012, Rec. Casación: 2483/2009; 20 de febrero de 2014, Rec. Casación: 2555/2011).

Sin embargo, esta doctrina debe ser matizada, en la medida en que el defecto de procedimiento suponga una vulneración del Derecho de la Unión Europea. Es evidente que el legislador puede y debe establecer un plazo de preclu-sión para que los interesados puedan alegar los defectos de los planes, incluidas las infracciones en la...

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