Consideraciones acerca de los órganos para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas previstos en la Ley de medidas para la modernización del gobierno local
| Autor | Clemente Checa González |
| Cargo | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura |
CONSIDERACIONES ACERCA DE LOS ÓRGANOS PARA LA RESOLUCIÓN DE LAS RECLAMACIONES ECONÓMICOADMINISTRATIVAS PREVISTOS EN LA LEY DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL
Clemente Checa González
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario. Consejero del Consejo Consultivo de Extremadura.
Como es sobradamente conocido ha existido en fechas recientes una corriente de pensamiento, cada vez más asentada y acentuada, y con más partidarios en su favor, que propugnaba la reintroducción, con carácter potestativo, de la vía económico-administrativa en relación con los tributos y restantes ingresos de Derecho público de las Corporaciones locales, terminando así con la circunstancia que arranca de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), que suprimió en sus artículos 108, 113 y Disposición transitoria décima la vía económico-administrativa respecto de los tributos locales1, lo que, en mi opinión, fue un error, según ya he puesto de relieve en algún escrito anterior2.
La vía económico-administrativa fue, no obstante, como también es suficientemente sabido, reintroducida posteriormente en relación con determinados impuestos locales.
Así, sucedió respecto al IBI, por el artículo 78.1, párrafo tercero, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (LRHL), que señaló que el conocimiento de las reclamaciones que se interpusiesen contra los actos aprobatorios de la determinación del suelo (artículo 70.2), contra las Ponencias de valores (artículo 70.4) y contra los valores catastrales (artículo 71) correspondía a los Tribunales Económico-Administrativos del Estado.
En la actualidad, fruto de la promulgación de la Ley 51/ 2002, de 27 diciembre, de reforma de la LRHL, el contenido del artículo 78 de esta última nada dice de esto; pero ello no significa que ya no se use a los fines indicados la vía económico-administrativa. Lo que ocurre es que ahora tales temas, y el otorgamiento de la competencia para conocerlos a los Tribunales Económico-Administrativos del Estado, se regula directamente en la Ley 48/2002, de 23 diciembre, del Catastro Inmobiliario.
Y así ocurrió también en relación con el IAE respecto a los actos de gestión censal dictados por la Administración tributaria del Estado, respecto a los cuales, tal como señala el artículo 92.4 de la LRHL, el conocimiento de las reclamaciones que en su caso se interpongan corresponde a los Tribunales Económico-Administrativos del Estado.
Tal como señalé en un trabajo previo3, a mi juicio, y a la vista de la experiencia de estos años pasados, se hacía preciso volver a reintroducir la vía económico-administrativa para que los ciudadanos pudiesen reclamar contra los actos dictados por las Corporaciones locales en materia tributaria, eliminando así la situación existente en la que únicamente cabía acudir al contencioso, previa interposición de la oportuna reposición, situación ésta que estaba suponiendo una saturación de los Tribunales jurisdiccionales, aparte de un mayor coste para los ciudadanos, al tener que valerse para ello, en el supuesto de acudir al recurso contencioso-administrativo, de abogados y procuradores, lo cual podría entenderse como una vulneración del artículo 24 de la Constitución, al dificultarse el acceso a la justicia.
Y añadía que estas circunstancias conducían a entender que lo deseable sería la reimplantación, con carácter general, de la vía económico-administrativa en el ámbito tributario local, si bien con un importante matiz, consistente en que la misma se configurase como meramente potestativa para los ciudadanos, para así obviar los inconvenientes que su carácter obligatorio comporta, y que han sido objeto de numerosas y acertadas críticas doctrinales, que aquí es innecesario reproducir4.
Con la conversión en facultativo de este cauce revisor se perfeccionaría, sin duda, como ya escribió en su momento GARCÍA DE ENTERRÍA5, el sistema de garantías, al tener la Administración que desarrollar un sistema orgánico de estudio y resolución de recursos de forma técnica y objetiva, de modo que constituyese para los ciudadanos una verdadera atracción y en ningún caso una carga formal, como ahora, por desgracia, sucede en los ámbitos en los que esta vía existe, y, por otro lado, se solventarían las objeciones, reiteradamente manifestadas, de que la obligatoriedad de la vía económico-administrativa pugna con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, al demorarse el acceso a los Tribunales jurisdiccionales al tener que acudir necesariamente, y con carácter previo, a los Tribunales Económico-Administrativos, lo cual en no pocas ocasiones no constituye más que un inútil trámite dilatorio, tal y como han puesto de relieve, entre otros autores, SIMÓN ACOSTA, CHECA GONZÁLEZ, GONZÁLEZ GARCÍA y LOZANO SERRANO6 e IBAÑEZ GARCÍA7.
Y propugnaba, además, en segundo término, que dicha reintroducción de la vía económico-administrativa se hiciese con todas sus consecuencias.
Con ello quería manifestar que estimando positiva la existencia de un órgano como el Consell Tributari del Ayuntamiento de Barcelona8, no parecía, sin embargo, suficiente, con que se extendiese a todo el territorio español la creación y puesta en funcionamiento de un órgano similar a éste, sino que debía, por el contrario, profundizarse en la reintroducción de órganos que, como sucede con los Tribunales Económico-Administrativos, desarrollen funciones cuasi jurisdiccionales -véanse al respecto, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 y 27 de julio de 1990 (Impuestos, 1991, Tomos I y II, respectivamente)-, no, por tanto, meramente consultivas o preparatorias de la decisión final a adoptar por parte de otras instancias.
Señalé, por otra parte, que la reimplantación de dicha vía no suponía, en modo alguno, un atentado a la autonomía, constitucionalmente garantizada, de las Corporaciones Locales, aunque en una primera impresión pudiese pensarse que se estaba produciendo con ello una intromisión de unos órganos estatales, como son los Tribunales Económico-Administrativos, en el marco de actuación de los Entes locales.
No es así, sin embargo, ya que existen sólidos argumentos que conducen a desechar tal afirmación, y a mantener, por el contrario, el criterio de que la vía económico-administrativa no atenta contra referida autonomía local.
Recuérdese a este respecto que MUÑOZ MACHADO9 ya puso de relieve hace tiempo la “estrecha vinculación existente entre descentralización y tutela (o control, o vigilancia) sobre los entes locales”, señalando, al propio tiempo, que la función de vigilancia se explica, en todo caso, “siempre que la función de ejecución está encomendada a un ente distinto del que legisla”, y como las competencias locales son esencialmente de índole ejecutiva, ya que siempre aplican leyes que han sido dictadas por otro poder diferente: el estatal, es claro, pues, que la instancia autora de dichas leyes está plenamente legitimada para reservarse facultades de control, extremos éstos que son plena y totalmente extrapolables al ámbito de las Haciendas locales, puesto que las leyes reguladoras de sus ingresos, como todas las restantes incidentes en la vida y en la actuación de estas entidades, proceden sustancialmente del poder estatal, por lo que es plenamente admisible que órganos estatales: los Tribunales Económico-Administrativos, se encarguen de velar porque el procedimiento aplicativo de los diversos tributos se lleve a cabo de forma ajustada a Derecho10.
Y ello no sólo eran afirmaciones doctrinales, ya que, asimismo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 4/ 1981, de 2 de febrero (RTC 1981, 4) -luego de señalarse que: “Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aun este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución”, y que: “Es la ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad -como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación- de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución, tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como Entes dotados de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (artículos 150.3 y 155, entre otros), como a los Entes locales (artículo 148.1.2º)”- se declaró, en términos generales, que: “(...) el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales”.
Aplicando estos mismos criterios a la autonomía financiera local, el Tribunal Constitucional afirmó, en esta Sentencia, lo siguiente:
“La Constitución no garantiza a las Corporaciones Locales una autonomía económico financiera en el sentido de que dispongan de medios propios -patrimoniales y tributarios- suficientes para el cumplimiento de sus funciones. Lo que dispone es que estos medios serán suficientes, pero no que hayan de ser en su totalidad propios. Así lo expresa con toda claridad el artículo 142 de la Constitución, al decir que las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y Comunidades Autónomas”.
Como...
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