Las reclamaciones en materia de contratación pública en Navarra
| Autor | José Francisco Alenza García |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 235-258 |
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La creación en España de una vía especial de recurso administrativo sustitutivo de los recursos ordinarios se ha producido por impulso del Derecho comunitario europeo. Las denominadas Directivas de recursos establecieron unas exigencias mínimas para la instauración de un tipo de recurso especial -judicial o administrativo- en materia de contratación que garantizara la efectividad de la regulación comunitaria de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos1.
Como es sabido, la legislación estatal se resistió, por entender que era innecesario, a introducir modificaciones tendentes a incorporar las medidas previstas en la normativa comunitaria, lo que supuso para España la condena por incumplimiento del Derecho comunitario2. Posteriormente, la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público introdujo el recurso especial en materia de contratación. A continuación, la Directiva 2007/66/CE modificó las Directivas de recursos y el legislador estatal realizó la transposición mediante la ley 34/2010, de 5 de agosto, modificando la LCSP y dando lugar a la reciente aprobación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, mediante el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante, TRLCSP)3.
Antes de la completa transposición estatal de las exigencias comunitarias, la legislación balear y la legislación navarra se adelantaron y establecieron un recurso ad-
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ministrativo especial en materia de contratación pública cuya resolución se atribuye a un órgano distinto a la entidad contratante.
La Ley Foral 6/2006, de 9 de junio, de contratos públicos (LFCP, en adelante) regula las que denomina "reclamaciones en materia de contratación pública" en el Título II de su Libro III4. Las previsiones legales fueron objeto de desarrollo reglamentario mediante el Decreto Foral 236/2007, de 5 de noviembre, por el que se regula la Junta de Contratación Pública y los procedimientos y registros a su cargo (DFJCP, en adelante). Finalmente, cabe señalar que la regulación navarra se completa con la legislación de régimen local que contiene sus propias peculiaridades5.
La LFCP destaca en su exposición de motivos la novedad que supone la incorporación de la reclamación en materia de contratación pública como "un recurso administrativo de carácter potestativo y sustitutivo, con plazos muy breves de resolución, con el fin de cumplir el objetivo de dicha Directiva de crear medios de recurso eficaces y rápidos, especialmente en la fase en la que las infracciones aun pueden corregirse". Y, más adelante, explicita las finalidades de la reclamación en los siguientes términos:
"La reclamación, cuya regulación permite cumplir con los mandatos de la normativa comunitaria, es un instrumento necesario para dar plena efectividad a los preceptos recogidos en la Ley Foral, así como a los principios comunitarios europeos que la inspiran, de tal forma que se alcancen mayores niveles de transparencia y se abra la contratación pública a un mayor número de empresas, con los consiguientes ahorros de costes de los sujetos implicados en la misma".
Esta reclamación en materia de contratación pública ha sido caracterizada con las siguientes notas: recurso administrativo (en vía administrativa y no judicial) de carácter especial (doblemente especial por ir referido al ámbito concreto de la contratación pública y por referirse sólo a los actos de licitación y adjudicación), potestativo y sustitutivo del sistema ordinario de recursos, establecido con el doble objetivo de lograr la rapidez en su resolución y de que tenga eficacia suficiente para evitar la celebración de contratos litigiosos6.
Antes de entrar en el análisis detallado de estas características, me parece oportuno señalar algunos datos sobre la experiencia desarrollada en Navarra sobre estas reclamaciones contractuales en los últimos cinco años.
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Decía J. A. Razquin en su estudio de la regulación foral que, una vez aprobada ésta, el reto estaba en la implantación efectiva del sistema de reclamación y su practicabilidad. El sistema funcionará si ofrece garantías reales a los interesados de rapidez, imparcialidad, objetividad y eficacia, esto es, soluciones rápidas que logren evitar los contratos litigiosos7.
Han transcurrido ya cinco años y pueden ofrecerse unos datos sobre la actividad de la Junta de Contratación Pública en su faceta de órgano de resolución de las reclamaciones especiales en materia de contratación8. Desde finales de 2006 hasta el 1 de agosto de 2011 las resoluciones de la Junta de Contratación Pública de reclamaciones han sido 73, con la siguiente distribución anual:
| Año | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | TOTAL |
| Nº reclamaciones | 3 | 6 | 13 | 16 | 17 | 18 | 73 |
Como se puede apreciar, cada año el número de reclamaciones ha superado al del año anterior. Para un análisis completo habría que tener datos sobre los actos pre-contractuales que habían sido objeto de impugnación antes de la incorporación de la reclamación especial. En cualquier caso, lo que sí se puede afirmar es que el conocimiento de la vía especial de reclamación en materia contractual se ha ido incrementado cada año y, a lo que parece, ha ido ganando también la confianza de los interesados.
La clasificación por materias pone de relieve, sin embargo, que un gran número de reclamaciones no supera el trámite de admisión, quizá porque todavía no se conocen bien los requisitos especiales de la reclamación. Esta es la clasificación por materias:
Causas de inadmisión: 38
Entidades sometidas a la LFCP: 1.
Prohibiciones de contratar: 2.
Exclusión de licitadores: 6.
Publicidad de las licitaciones: 6.
Exclusión de ofertas: 6.
Criterios de adjudicación: 8. Valoración de las ofertas: 14.
Procedimiento de las reclamaciones: 7.
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La interposición de una reclamación en materia de contratación pública da lugar a una relación jurídica entre el reclamante y la Junta de Contración Pública. Parece propicio, por ello, analizar esta relación jurídica de reclamación mediante el empleo de la metodología de análisis relacional, de acuerdo con el modelo propuesto por Jaime Guasp9y desarrollado en el ámbito jurídico-administrativo por González Navarro10.
Básicamente, este modelo de análisis relacional parte del estudio de la estructura estática de la relación jurídica, contemplando cada uno de sus elementos (sujetos, objeto y elemento conectivo o integrador) y se completa con el estudio del comportamiento y ciclo de vida de la relación -estructura dinámica-, distinguiendo al efecto las situaciones germinales de la relación, las situaciones de desarrollo y las situaciones terminales que ponen fin a la relación.
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Naturaleza jurídica: órgano administrativo independiente, plurifuncional y especializado
La normativa comunitaria deja abierto el carácter administrativo o judicial del procedimiento de recurso en materia contractual. La LFCP, al igual que hizo posteriormente la LCSP, ha optado por la configuración administrativa de las reclamaciones contractuales, al atribuir la resolución de las mismas a un órgano administrativo: la Junta de Contratación Pública.
Esta Junta de Contratación Pública queda adscrita al Departamento competente en materia de economía y se describe como "el órgano consultivo, asesor y de resolución en materia de contratación pública de las entidades sometidas a la presente Ley Foral, como órgano resolutorio común no sometido a instrucciones jerárquicas" (art. 208.1 LFCP).
Dos notas resultan de esta descripción: su carácter plurifuncional (órgano consultivo, asesor y de resolución) y su independencia funcional (no está sometido a
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instrucciones jerárquicas)11. Ahora bien, más allá de esta proclamación no se establecen...
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