La reclamación ante el consejo de transparencia y buen gobierno: un instrumento necesario, útil y ¿eficaz?

Autor:Fernando López Ramón
Páginas:369-431
RESUMEN

El presente trabajo tiene por objeto analizar la regulación y el funcionamiento de la reclamación potestativa ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el ámbito del acceso a la información pública con el fin de comprobar si responde en la práctica a la necesidad de contar en nuestro ordenamiento jurídico con mecanismos alternativos de resolución de conflictos ágiles, económicamente... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Premisas metodológicas

«El sistema clásico de las garantías del administrado frente a la Administración está en crisis». Con estas palabras comienza el trabajo del profesor Joaquín Tornos, publicado hace 20 años, acerca de los medios complementarios a la resolución jurisdiccional de los conflictos administrativos2. En él, partiendo de la excesiva duración de los procesos judiciales y de la falta de justificación de los mismos en los supuestos de escasa cuantía de lo reclamado3, realiza un exhaustivo análisis de las garantías no jurisdiccionales de los derechos de los ciudadanos, apostando por ellas y poniendo de manifiesto la necesidad de encontrar vías complementarias, nunca alternativas, a la judicial.

Y es que, ciertamente, no todos los conflictos han de hallar su mejor respuesta en el ámbito jurisdiccional, incluso por muy deficiente que sea la solución ordinaria ofrecida en el ámbito administrativo. Ello obliga al legislador –y también a la doctrina– a explorar nuevas vías que, siendo complementarias al recurso jurisdiccional, permitan anticipar una justa solución al conflicto gene-rado que satisfaga al recurrente y a la recurrida, evitando así, de facto, la inter-vención judicial4.

Muy poco se ha evolucionado en estos últimos 20 años en la existencia de vías rápidas, asequibles económicamente y eficaces para poner fin a litigios con la Administración5. En relación con los conflictos que pueden suscitarse en el ámbito de la transparencia, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores del ordenamiento jurídico-administrativo, la introducción de una solución alternativa a los recursos administrativos ordinarios es ciertamente reciente. Es más, no solo es reciente, sino que ni siquiera responde a una planificación ordenada del legislador, pues la regulación de una vía de impugnación especial ante un órgano independiente que contiene la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (en adelante,

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LTAIBG6) fue incorporada durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley7.

Puede afirmarse, pues, que se ha partido de la nada8, incluso desde la perspectiva de los medios humanos, administrativos y económicos adscritos al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno creado por la LTAIBG. Junto con ello, salvo muy contadas excepciones9, tampoco a nivel doctrinal existían estudios que apostaran por esta posibilidad en nuestro país, puesto que, a diferencia de lo que ha ocurrido con otras vías alternativas de solución de conflictos tales como el arbitraje, la mediación o la conciliación, la mención que el art. 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAPyPAC) hace a los procedimientos de reclamación ha pasado prácticamente inadvertida10. Todo ello evidencia la poca fe que, tanto la doctrina como el legislador, han puesto en la citada previsión normativa, derivada del incumplimiento del compromiso que se autoimpuso este y del prácticamente nulo impacto de los escasos supuestos en los que se ha optado por vías alternativas de impugnación11.

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Las anteriores consideraciones predeterminan el enfoque metodológico por el que se ha optado en esta ponencia: junto con algunas reflexiones generales de carácter introductorio, en las que se conectará lo previsto en el precepto anteriormente citado con la regulación contenida en la LTAIBG, la misma se centrará principalmente en efectuar un análisis crítico y una valoración práctica del modelo alternativo de resolución de conflictos en el sector de la transparencia que ha diseñado el legislador, tomando como referencia las resoluciones dictadas por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno12y los criterios interpretativos e informes que ha publicado hasta el momento. Ello nos permitirá comprobar si, en efecto, existe en nuestro sistema un instrumento eficaz que permita garantizar realmente un control fiable, rápido y económico de la actividad administrativa en materia de transparencia y acceso a la información pública.

Ha de advertirse que el análisis se limita –conscientemente– al ámbito de la Administración General del Estado. Ello por dos razones: de un lado, porque, en virtud de lo previsto en la Disposición Final Novena, los órganos de las Comunidades Autónomas y de los entes locales han dispuesto de un plazo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en la Ley (que les es plenamente de aplicación a partir del 10 diciembre de 2015, salvo en los aspectos adicionales que hayan podido ser incluidos en la normativa autonómica de transparencia ya aprobada y en vigor con anterioridad a tal fecha); de otro –y derivado de lo anterior–, porque, dado el enfoque práctico que pretende darse al mismo, aún no contamos con datos ni resoluciones de los órganos creados por las diferentes Comunidades Autónomas en cantidad suficiente como para extraer conclusiones13. También resulta conveniente precisar que se ha descar-

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tado, por razones de espacio, el análisis de las consecuencias que tendría la consideración del derecho de acceso como derecho fundamental en relación con el control de las decisiones administrativas en la materia, cuestión que, sin duda, merece una reflexión en profundidad14.

II Sobre la forma: la sustitución de los recursos administrativos ordinarios por la reclamación ante el consejo de transparencia y buen gobierno

Como es sabido, el art. 107.2 LRJAPyPAC introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la posibilidad de que, por Ley, los recursos de alzada y de reposición fueran sustituidos por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje. Y lo hizo –en lo que interesa a este estudio– con tres exigencias mínimas: en cuanto al ámbito, la sustitución tendría cabida solo en sectores determinados, cuando la especialidad de la materia así lo justifique; en cuanto al órgano responsable del control, la reclamación debe ser presentada ante órganos colegiados o comisiones específicas no some-tidas a instrucciones jerárquicas; finalmente, en cuanto a la forma, han de respetarse los principios, garantías y plazos que la propia Ley reconoce a los ciudadanos e interesados en el contexto de todo procedimiento administrativo.

Esta previsión, de carácter básico, vincula al legislador autonómico, pero no al propio legislador estatal15. Sin embargo, aun cuando este último podría separarse de la triple exigencia apenas expuesta, entiendo que los contenidos que se derivan de ella pueden ser tomados en consideración como criterios inspiradores y, en todo caso, como parámetros de medición de la eficacia de todo mecanismo alternativo de resolución de conflictos, también en el ámbito de la trans-

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parencia. Todos y cada uno de ellos son mantenidos por el art. 112.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC).

En aplicación de tal posibilidad, el art. 23 LTAIBG ha incorporado a nuestro ordenamiento jurídico una reclamación ante una entidad de Derecho Público de carácter independiente que sustituye a los recursos administrativos ordinarios en la función de control de la legalidad de las decisiones adoptadas por órganos de naturaleza administrativa –en concreto, Administraciones territoriales y los órganos y organismos adscritos o vinculados a ellas– en respuesta al ejercicio del derecho de acceso a la información pública regulado en esta norma. Efectivamente, su primer apartado establece que «[l]a reclamación pre-vista en el artículo siguiente tendrá la consideración de sustitutiva de los recur-sos administrativos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común». Y lo ha hecho otorgando a tal reclamación carácter potestativo (con posibilidad de impugnación directa en vía judicial), encomendando su resolución a un órgano independiente y remitiéndose en cuanto a su tramitación a lo previsto a la LRJAPyPAC. Así se deriva de lo previsto en el primer apartado del art. 24, de conformidad con el cual «[f]rente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, con carácter potestativo y previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa».

En el ámbito de la transparencia, pues, no juegan las reglas de agotamiento de la vía...

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