Estudio de reciente jurisprudencia de tribunales superiores de justicia relativa a gestión urbanística

Autor:Felipe Iglesias González
Cargo:Profesor titular de Derecho administrativo Universidad Autónoma de Madrid
RESUMEN

En el presente estudio, se analizan recientes Sentencias de diferentes Tribunales Superiores de Justicia sobre gestión urbanística, destacando las últimas novedades jurisprudenciales, desde el régimen jurídico la elección del urbanizador en el sistema de compensación, hasta los efectos de la aprobación inicial de los proyectos de reparcelación, pasando por el alcance del principio de preferencia... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO
1. Preliminar

Tal y como advertíamos en nuestra colaboración publicada en el número 229 de la Revista (noviembre de 2006), la selección de jurisprudencia comporta, inevitablemente, un fuerte componente subjetivo. Desde esta perspectiva, se ofrece a continuación una selección de recientes Sentencias del Tribunal Supremo y de Tribunales Superiores de Justicia relativas a diversos aspectos de la gestión urbanística. Quizá no se hayan seleccionado las más relevantes objetivamente, pero, desde luego, son las que más han llamado la atención a quien suscribe estas líneas.

En cuanto al periodo temporal, se recogen Sentencias del año 2006 publicadas en las recopilaciones de jurisprudencia al uso.

2. La elección del urbanizador no precisa cumplir mecanismos de publicidad y concurrencia en el sistema de actuación por compensación

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 847 de 6 de junio de 2006 (RJCA 2006/934) analiza con detenimiento las relaciones entre la ejecución de obras de urbanización por una Junta de Compensación y el régimen jurídico de los contratos administrativos. La Sentencia que analizamos tiene como objeto la impugnación del acuerdo de la Junta de Compensación del PAU II-2 «Montecarmelo» autorizando al Presidente de la Junta a firmar el contrato de ejecución de las obras de urbanización con determinadas empresas. El objeto de la demanda puede resumirse en la consideración por el recurrente de que la adjudicación de la obra pública urbanizadora y de la ejecución de los sistemas generales a las empresas urbanizadoras, sin publicidad y sin concurrencia constituyen un supuesto de nulidad de pleno derecho, al haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido, y susceptible de revisión de oficio por el cauce del art. 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, dado que en esta materia, por ser las Juntas de Compensación entes instrumentales, rige la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y viene exigida además por las Directivas 89/440/CEE y 93/37/CEE.

Esta Sentencia, después de analizar con detenimiento la Sentencia de 12 de julio de 2001 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas1, profusamente analizada por la doctrina2, afirma

Nadie discute que las Juntas de Compensación tienen carácter administrativo y dependen de la Administración urbanística actuante: (...). El problema ha de situarse, no obstante, en la tarea que realiza la junta. La finalidad esencial de las Juntas son la elaboración del proyecto de compensación y la ejecución de la obra de urbanización y su razón de ser es integrar solidariamente a los propietarios, debiendo notarse que en este sistema los propietarios realizan a su costa la urbanización, a través de la Junta. Por lo demás, la relación jurídica es entre la junta y la Administración, aunque se incorporen urbanizadoras, siendo directamente responsable la junta frente a la Administración de la urbanización completa de la Unidad de Ejecución (art. 130 TRLS/1976).

Ahora bien, en las actuaciones urbanísticas, aunque el control y la dirección sean siempre públicos, caben dos modelos completamente diferentes de ejecución, unos públicos y otro privados, según se infiere sin dificultad del artículo 4 de la Ley 6/98, sobre régimen del suelo y valoraciones, siendo el caso más paradigmático de estos últimos el de gestión por compensación. En el sistema de compensación se advierte sin dificultad una manifestación de la actividad empresarial de transformación del suelo, con compromiso de los derechos de propiedad y de la libre empresa (arts. 33 y 38 de la Constitución, a diferencia de los casos de actuación urbanística pública en los que se puede sacrificar la iniciativa económica privada (...)

.

La Sentencia concluye que:

Resulta evidente que la transformación de suelo a través de la urbanización se configura como una obra pública, pero no por ello, ni tampoco por el tratamiento de las Juntas como personas jurídico-administrativas que en régimen de autoadministración realizan la obra urbanizadora, implican la aplicación de las normas sobre contratación de las administraciones públicas en orden al cumplimiento de los principios de publicidad y concurrencia.

El control y dirección de la actuación urbanística, pues, no afecta a la iniciativa privada en orden a la ejecución propiamente dicha, que corresponde a la Junta como tal, no a las empresas urbanizadoras, que pueden realizarlas indirectamente, incorporándose o no a la Junta. La tesis contraria, es decir, la de que la ejecución es pública y por ello sujeta a la legislación de contratos de las administraciones públicas no afectaría solo a la selección del urbanizador, sino que derrumbaría la propia gestión por compensación, ya que la administración al optar por ese sistema, impediría concurrir a otros empresarios, lo que no parece posible por la íntima conexión que existe entre el derecho de propiedad y el derecho a promover la transformación y a urbanizar, inherentes a nuestro sistema urbanístico.

La Sala concluye, pues, que el sistema de gestión privada por compensación, implica el desarrollo de una actividad empresarial y, por tanto, no es aplicable la legislación sobre contratación pública, lo que conduce a la desestimación del recurso

.

En todo caso, cabe advertir que esta interpretación no procede del Tribunal Supremo, que ha atribuido con rotundidad a la encomienda por una Junta de Compensación de las obras de urbanización a un tercero el carácter de contrato administrativo. En este sentido, el Auto de la Sala de Conflictos de Competencia 19/2003, de 10 de julio (RJ 2003/8843) establece que.

Siendo claro, por tanto, la naturaleza jurídica de dicha Junta de Compensación, a la que la Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal de 30 de julio de 1988 ( RJ 1988, 6553) califica de una típica figura de autoadministración a la que la Ley le confiere la intervención, bajo la supervisión de la Administración, de la función pública de urbanismo, es evidente que el contrato, origen de la deuda y celebrado el 28 de septiembre de 1986, es un auténtico contrato de obras por virtud del cual la Junta de Compensación encomienda la realización de las obras de urbanización a un tercero, lo que confiere a dicho contrato indudable carácter administrativo como así resulta de lo dispuesto en el artículo 112.2.1º del Texto Refundido de las Disposiciones sobre Régimen Local aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 ratificando lo ya establecido en el artículo 4.1º del Texto articulado de la Ley de Contratos de 1965 para la contratación del Estado y luego recogido en el artículo 5.2.a) de la Ley de Contratos de 1995

.

Como contrapartida, también cabe tener en cuenta que, de forma mayoritaria aunque no unánime (vid. la Sentencia del TSJ de la Comunidad valenciana de 31 de enero de 2003, RJCA 2003/336), la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana ha considerado que la regulación específica del agente urbanizador en la legislación valenciana, cuyo modelo ha asumido en su esencia la regulación del urbanizador en la legislación castellano manchega, no resulta incompatible con la normativa reguladora de la contratación administrativa. Así, la Sentencia del TSJ de la Comunidad valenciana de 12 de marzo de 2005 (JUR 2005/4434) afirma que:

Se alude, también, al planteamiento, por la Sección Primera de esta Sala (auto de quince de octubre de dos mil uno), de cuestión de inconstitucionalidad de varios preceptos de la LRAU, relativos, en esencia, al procedimiento de selección del urbanizador por entender que eran exigible pública concurrencia con las mismas garantías impuestas por la Ley 13/1995, de Contratos de las Administraciones Públicas. Sobre el particular, hay que señalar, que, aparte de la inadmisión a trámite de dicha cuestión por el Tribunal Constitucional, esta Sección no comparte el criterio mantenido por la Primera de esta Sala, entiendo que la figura del urbanizador establecida en la LRAU, específica y particular, no permite la aplicación directa al procedimiento de adjudicación de los Programas de las exigencias y garantías establecidas, con carácter general, para la contratación pública, por lo que no se suscita a esta Sala duda de constitucionalita alguna sobre el procedimiento de selección de urbanizador establecido en dicha Ley, reguladora de la actividad urbanística

.

3. La impugnación indirecta de bases de actuación y el régimen jurídico de la incorporación de empresas urbanizadoras

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid de 20 de junio de 2006 (RJCA 2006/928) analiza el recurso contencioso administrativo interpuesto por un propietario de suelo contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Compensación correspondiente al PAU/PP 11-2 «Montecarmelo». De las diversas consideraciones objeto de estudio en la Sentencia que analizamos, solo dos de ellas merecen nuestra atención.

En primer lugar, la Sentencia afirma, de forma tajante, en su fundamento jurídico segundo, que «a pesar de lo alegado por la recurrente y admitido por las demandadas, no es posible en este proceso la...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA