La recepción en España del acto de gobierno: su consagración legal y aplicación jurisprudencial (1888-1956)

Autor:Nuria Garrido Cuenca
 
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1.- La Restauración como fenómeno político y presupuesto para la codificación y consolidación del régimen parlamentario.

La historia convulsa que sacude el siglo del liberalismo español hace imposible plantear una discusión dogmática sobre las instituciones político-constitucionales. Tampoco sobre el acto de gobierno en una coyuntura que no hizo posible la vigencia efectiva de ningún texto constitucional en todos sus extremos, de ningún intento político en su totalidad.

Ahora, superados en cierto modo los escollos de nuestra propia historia, afianzado -al menos formalmente- el sistema parlamentario, configurado en la práctica el órgano gubernamental y consolidada la figura del presidente del Consejo de Ministros, es el momento propicio para que comiencen a ser objeto de estudio en nuestro país conceptos como el de la justicia delegada, o el del propio acto de gobierno. Quizás sea significativo que es justamente en los primeros veinte años de este periodo cuando irrumpe con fuerza el movimiento codificador comenzado en las postrimerías del siglo XVIII en la Europa continental. Es sintomático que en este trasiego codificador asistimos coetáneamente a la formación y consolidación de nuestra doctrina administrativista clásica, que jugará un papel esencial, si no en la conformación legislativa -que también-, sí en la recepción del derecho administrativo europeo, abriéndose paso a su consideración jurídica con entidad propia. Autores como Santamaría de Paredes, Cuesta, Mellado, Royo Villanova, Gascón y Marín, Jordana de Pozas, Fernández de Velasco, García Oviedo contribuirán fundamentalmente a ello[1].

El periodo político que abarca del 30 de diciembre de 1874 hasta el 13 de septiembre de 1923 ha sido tildado historiográficamente como la Restauración. Y es que, en aquel año se restablece en España la monarquía expulsada en 1868, pero como señala JOVER[2], la restauración supone además la vuelta al poder de la misma burguesía de base agraria latifundista que dirigiera los destinos de la nación desde la época moderada, así como el retorno a un constitucionalismo de tipo doctrinario que constituye la forma más persistente y característica del liberalismo español del XIX. Ligada a los nombres del joven rey Alfonso XII, pero sobre todo al de su gran inspirador, Cánovas del Castillo (que consiguió instrumentar una solución constitucional basada en el pactismo y el compromiso), los principios políticos que la inspiraron fueron: el pragmatismo político, el principio transaccional[3], el de la "constitución interna"[4], y el bipartidismo y turno ordenado de partidos en el gobierno.

Sobre este ideario pudo edificarse una realidad nueva y armoniosa, muy distinta de las precedentes que, por algún tiempo, se presentó como solución definitiva y que, aún hoy, después de su fracaso, continúa pareciendo la más perfecta organización política que ha creado el siglo del liberalismo español.

Ni qué decir tiene, también la Restauración segregó su propia Constitución, de 30 de junio de 1876.

En ella se reconoce, bien que implícitamente, la separación de poderes (el art.18 residencia la potestad de hacer las leyes a las Cortes con el Rey, encomendando en exclusiva su art.76 a los tribunales y juzgados la aplicación de las leyes).

Sin embargo, se olvida recoger, como en 1869, los mecanismos de acción recíproca de las Cortes y el Gobierno.

No obstante, estas lagunas de orden constitucional se rellenarán por una serie de usos y convenciones. Como apunta SANCHEZ AGESTA, si la Constitución interna definía una monarquía hereditaria representativa y el texto de 1876 una monarquía cosntitucional, esta tercera Constitución consuetudinaria va a definirla como una variedad del régimen parlamentario muy inspirada en el constitucionalismo inglés, pero con definidos matices propios[5]. Los dos principios esenciales de esas prácticas que complementan la Constitución son los que podríamos llamar "régimen de las dos confianzas" y régimen del turno de partidos.

La primera, parte de esa dualidad de instituciones de la Constitución interna, Monarquía y Cortes, para asentar en ellas simultáneamene la autoridad del Gobierno[6]. Este principio será la clave de una compleja trama de prácticas constitucionales que se consolidará a lo largo de la Restauración: la Cámara autoriza o desautoriza a gobiernos con sus votos de confianza; el rey elige libremente sus jefes de Gobierno y los autoriza con su confianza que puede manifestarse incluso en contra de las Cortes, en la facultad de suspender las sesiones y en el derecho de disolución. Esto es, la posibilidad de disolver una cámara que niegue su confianza al Gobierno supone, paralelamente, la posibilidad de hacerse elegir una Cámara a la medida. El fraude electoral haría el resto, pues el ministro de la gobernación de turno se encargaría de pactar con las diversas fuerzas políticas, capaces de movilizar sus respectivas clientelas, el resultado de los comicios[7].

En la descripción de los órganos constitucionales, el texto de 1876 difiere en muy poco respecto a los que le precedieron, al menos formalmente. De todos modos hay que colegir su sentido partiendo de aquellos principios básicos sobre los que se monta el sistema canovista, atendiendo esencialmente a su particular puesta en práctica que, como siempre aunque en mucha menor medida, distorsiona la pura hermenéutica constitucional.

Particular interés merece la Monarquía, entendida como "la médula misma del Estado", orientada a ser "una fuerza real, efectiva, decisiva, moderada y directora, porque no hay otra en el país"[8]. Sus prerrogativas fueron casi idénticas a las configuradas anteriormente: inviolabilidad del rey, potestad compartida con las Cortes de legislar, la de sancionar y promulgar las leyes, la de hacerlas ejecutar en todo el reino, la designación de los ministros responsables, el nombramiento de funcionarios públicos, la concesión de honores, dignidades y recompensas, la declaración de guerra, los tratados de paz, el mando supremo del Ejército y Armada disponiendo de las fuerzas de mar y tierra, la acuñación de moneda y "todas aquellas inherentes a la autoridad real". También como en otras ocasiones, la Constitución dibuja las lineas propias de una monarquía parlamentaria, es decir, las facultades atribuidas formalmente al rey se ejercían, de hecho, por sus ministros responsables.

Una novedad formal, y en cierto modo sorprendente, es la refundición en un sólo título de la institución monárquica y sus ministros (Título VI: "Del Rey y sus Ministros").

Aunque también es verdad que esta fórmula fue duramente criticada, con razón, pues no sólo no se logra una diferenciación del Gobierno respecto de la Corona -permaneciendo aquél todavía sin existencia comstitucional-, sino que "se reanima la primitiva concepción secretarial del Ministerio y consultiva del Gobierno"[9]. Por lo demás, como ya afirmaba sin dudas SANTAMARIA DE PAREDES a principios de siglo[10], los ministros eran los jefes superiores del poder ejecutivo y representaban la unidad nacional en el ejercicio de esta función. Tampoco se reconoce formalmente la existencia constitucional del Gobierno, pero progesa el apuntalamiento del Gobierno como centro de poder político y rector de la vida nacional.

También se silencia la figura del Presidente del Consejo de Ministros, pero el cargo no solamente existe, sino que bajo la vigencia del texto de 1876 adquiere su perfil definitivo. Con poder y funciones relevantes en la dirección política, conseguirá, a diferencia del resto de órganos estatales, una notable estabilidad, por lo menos hasta la llegada de Alfonso XIII. Como señalaría el maestro POSADA "las exigencias del régimen parlamentario y la propia especificación de las funciones del Gobierno convierten a la presidencia en una institución diferenciada y sustantiva"[11], que se sitúa por encima de grupos y facciones, y de los propios ministros.

Sin embargo, esta tendencia sufre un fuerte revés a partir de 1902, ya con Alfonso XIII en el reino, y la inestabilidad ministerial se manifiesta peligrosamente, fulminando el modelo bipartidista de la dinámica conovista y presagiando el funesto golpe militar de 1923[12].

LAS BASES DE LA JUDICIALIZACION DEL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: LA SOLUCION ARMONICA DE LA LEY DE 13 DE SEPTIEMBRE DE 1888 Y LA LEY DE 5 DE ABRIL DE 1904

La Restauración retorna la jurisdicción contencioso-administrativa al estado en que se encontraba antes de la revolución del 1868, lo que implicaba un abandono del judicialismo progresista, paralizante, caótico e inoperante que ésta había propiciado. Sin embargo, esta situación no debía durar mucho.

La fatigosa historia que la jurisdicción administrativa vive durante el trémulo siglo XIX prepara el camino para la transacción final que llevará a cabo la Ley de 13 de septiembre de 1888, y que supone la armonización de los criterios hasta entonces antagónicos e irreductibles de los partidarios de la jurisdicción retenida y los de la delegada, o del sistema administrativo y del judicialista. El espíritu transaccional de la Restauración se manifestará plenamente en su tramitación parlamentaria[13], elemento decisivo para comprender el genuino significado de la Ley de Santamaría[14]. Efectivamente, en el debate legislativo se pusieron frente a frente las dos ideologías que dominaron el mapa político del siglo: los liberales para defender el sistema de justicia delegada; los conservadores, como cuestión de principio, el de la jurisdicción retenida[15].

Ambas posturas se intentaron justificar en sendas interpretaciones del texto constitucional.

Según unos, la retención del poder de juzgar a la Administración en manos del Rey se acomodaba perfectamente con el principio de división de poderes establecido; otros -cuya posición sintetiza el progresista DANVILA- pensaban que "ningún artículo constitucional...

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