La nueva regulación de la recaudación de la seguridad social. Tendencias de aproximación a la recaudación del estado. Una unificación largamente anunciada

AutorPilar Madrid Yagü
CargoLetrada de la Administración de la Seguridad Social. Doctora en Derecho

I. INTRODUCCIÓN

Es objeto del presente trabajo el examen de una de las funciones de la Tesorería General de la Seguridad Social que recientemente ha sufrido cambios importantes en las normas que la regulan: la función recaudatoria de la Seguridad Social. Estas normas son las contenidas fundamentalmente en: a) la LGSS (artículos 18 a 37 y 113); b) el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social (RGRSS), hoy aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio; y c) la Orden TAS/1562/2005, de 25 de mayo, que desarrolla el anterior.

La materia que nos ocupa es importante en tanto en cuanto permite a la TGSS recaudar los fondos que mantienen el sistema contributivo de la Seguridad Social. Esto es, tiene un papel netamente instrumental con la finalidad de allegar los recursos económicos al Sistema; pero no por instrumental menos importante que otras parcelas tal vez más visibles de la Seguridad Social, como son, por ejemplo, las prestaciones.

Se ha caracterizado - con demasiada frecuencia - y aun se caracteriza - en menor medida - por las notas de pluralidad y fugacidad normativas. Actualmente, varios son los textos normativos que contienen normas recaudatorias, aunque se procure reconducir las fundamentales a un única, el Reglamento de recaudación. Así, son normas con contenido recaudatorio tanto las de gestión recaudatoria pura, como las relativas a la gestión financiera de la Seguridad Social y a la Inspección de Trabajo y sus procedimientos.

En cuanto al rápida obsolescencia de dichos textos, raro es el año en que no se introducen modificaciones y retoques por las Leyes de Presupuestos y de Acompañamiento. Los principales aspectos que se tienen en cuenta y orientan las reformas normativas de la recaudación de la Seguridad Social son los siguientes.

Por un lado, la tendencia a mejorar el procedimiento para potenciar su efecto; esto es, para recaudar más y mejor. Aquí influye claramente la experiencia de los órganos que intervienen a lo largo del procedimiento recaudatorio, bien en período voluntario, bien en vía ejecutiva, bien en sede de impugnación judicial de los actos de recaudación.

Por otro, la experiencia y el modelo obtenido de la recaudación del Estado, que es continuo referente para el procedimiento de recaudación de la Seguridad Social, pese a no importarlo con absoluta fidelidad. En efecto, la recaudación de la Seguridad Social se mantiene todavía independiente de la gestión recaudatoria del Estado, aunque sus sucesivas normas reguladoras insistentemente resaltan el discurrir paralelo de ambos procedimientos recaudatorios, que un día habrán de confluir en la unidad de procedimiento. Veámoslo.

II. TENDENCIAS DE APROXIMACIÓN A LA RECAUDACIÓN DEL ESTADO: UNA UNIFICACIÓN LARGAMENTE ANUNCIADA

Hoy por hoy, la recaudación de la Seguridad Social se configura como una parcela mas o menos autónoma, regulada por su propia normativa y dotada de un procedimiento específico. Señala la disposición adicional sexta , apartado segundo, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC) que los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social se regirán por su normativa específica. Asimismo, la disposición adicional sexta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dispone que el régimen económico-financiero de las entidades gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social será el establecido en su legislación específica.

Pese a esta especialidad y separación, desde tempranos momentos, las normas de Seguridad Social han reiterado que su procedimiento recaudatorio ha de tender a unificarse con el del Estado. Tomando como base lo dispuesto implícitamente en el artículo 174 del Reglamento General de Recaudación (RGR) de 1968 y el artículo 19 de la Ley General de Seguridad Social (LGSS) de 1974, la disposición transitoria del Real Decreto-Ley 10/1981, de 19 de junio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, estableció como previsión para el futuro la creación de un sistema de recaudación unificado para el Estado y la Seguridad Social.

En el mismo sentido, los preámbulos de los ya derogados Reglamentos generales de recaudación de la Seguridad Social (de 1986, 1991 y 1995)1 siempre han hecho mención al proceso de unificación con el procedimiento de recaudación del Estado, y, aún la vigente LGSS, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, reitera, en su disposición transitoria decimotercera, que en el futuro se articulará un «sistema de recaudación unificado para el Estado y la Seguridad Social».

La constante reiteración de la unidad de ambos procedimientos recaudatorios pone de manifiesto que la recaudación tributaria ejerce una fuerte vis atractiva respecto de la recaudación de la Seguridad Social. Pero lo cierto es que, un examen minucioso de la evolución normativa de la función recaudatoria de la Seguridad Social2 revela que entre ésta y la tributaria se producen fenómenos de distinto signo:

  1. Por un lado, se prevé la aplicación supletoria a la Seguridad Social de las previsiones del RGR, hoy constituido por el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

    La disposición final primera del RGRSS señala que «en lo no previsto en este reglamento y en las disposiciones de desarrollo que al efecto se dicten, se aplicará a la recaudación de los recursos del sistema de la Seguridad Social, supletoriamente, el Reglamento General de Recaudación del Estado... »; incluyendo una cláusula de ajuste según la cual «...las referencias que se efectúan al Ministerio de Hacienda, Dirección General de Recaudación, Delegaciones de Economía y Hacienda y demás órganos de recaudación se entenderán hechas, respectivamente, al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, a la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social, a las Direcciones Provinciales y a los demás órganos de recaudación de la Seguridad Social, que tengan atribuidas funciones análogas en materia recaudatoria».

  2. Por otro, a veces, por motivos de oportunidad, se producen oscilaciones de alejamiento que separan totalmente la recaudación de la Seguridad Social del esquema recaudatorio de la Hacienda Pública. Podemos citar, en concreto, las que se operaron por las Leyes 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; 42/1997, de 14 de noviembre, reguladora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; y 66/1997, de 30 de diciembre, también de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en las que se dio nuevo tratamiento a diversos extremos de la vía ejecutiva que divergían de la regulación que establecían la LGT y el RGR; pudiendo citarse como ejemplo: [1] la incidencia automática en la vía ejecutiva una vez transcurridos los plazos estipulados para el pago en el período voluntario; [2] la modificación del título ejecutivo, desapareciendo como tal la certificación de descubierto e instaurándose el sistema de título ejecutivo por transformación en lugar del sistema de título ejecutivo por creación; y [3] la regulación de los medios de impugnación de los actos de gestión recaudatoria de la Seguridad Social, con supresión de la vía económico-administrativa previa al recurso jurisdiccional.

  3. En términos generales, se potencia e intensifica en grado máximo la aproximación al RGR de la regulación concerniente a los trámites del procedimiento de apremio, la adopción de medidas cautelares o los plazos de prescripción. Especialmente, destaca la normativa sobre los embargos según su objeto, el depósito de bienes embargados o las actuaciones previas a la enajenación.

    La doctrina iuslaboralista ha mostrado - y muestra - su escepticismo en relación con la idea de unificación de los procedimientos recaudatorios de la Seguridad Social y del Estado. Basten como ejemplos las citas que a continuación se hacen.

    El tratadista ALMANSA PASTOR señaló en su día que la tendencia hacia la unificación del sistema de recaudación tributaria del Estado y de la Seguridad Social lo sería «a impulsos de la propia dinámica aproximativa de ambos sistemas tributarios»3.

    En estudios más recientes, ESCUDERO RODRÍGUEZ apunta que la tendencia a la unificación de procedimientos recaudatorios puede estar superada definitivamente, precisamente por el tiempo transcurrido desde que se anunciara hace más de una década por la disposición transitoria del citado Real Decreto Ley 10/1981, de 19 de junio4.

    Desde un punto de vista distinto, MERCADER UGUINA y DE LA PUEBLA PINILLA comparan la tendencia de unificación con la recaudación de Hacienda con el mito griego de Sísifo. Dicen estos autores que «de la misma manera que los dioses habían condenado a Sísifo a hacer rodar sin cesar una roca hasta la cima de una montaña donde la piedra volvía a caer por su propio peso, la tendencia a la convergencia procedimental con el sistema recaudatorio del Estado marcada por la disposición transitoria decimotercera LGSS parece ser la tarea permanentemente perseguida y todavía no alcanzada por las numerosas reformas emprendidas en esta materia a lo largo de los últimos años. Un sistema recaudatorio del Estado y de la Seguridad Social unificado parece ser el Sísifo al que los dioses han condenado la acción normativa en esta materia»5.

    Sea como fuere, la continua referencia a la unificación de los procedimientos de recaudación del Estado y de Seguridad Social, junto con el tiempo transcurrido desde su primera formulación, hacen sospechar que la tan reiterada unificación pueda ser una manifestación de un futuro cambio, más o menos lejano, más o menos profundo, de la propia estructura administrativa; mutación más entitativa que el simple cambio hacia la unidad procedimental recaudatoria6.

    Hay que tener muy presente que el recurso económico por excelencia del sistema contributivo de la Seguridad Social es la cotización (artículo 1 RGRSS) y que un gran sector...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR