La recaudación ejecutiva de la seguridad social
| Autor | Pilar Madrid Yagüe |
| Páginas | 262-266 |
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Editorial Lex Nova 2006
Antes de entrar a analizar el contenido del libro ´La recaudación ejecutiva de la Seguridad Socialª es necesario hacer dos comentarios iniciales, que vienen a poner de manifies-to el rigor con que ha sido abordado el tema: de una parte, el libro está escrito por una persona que, a su condición de doctora en derecho, añade la de ser letrada en ejercicio de la Administración de la Seguridad Social, actualmente destinada en el Servicio Jurídico Delegado Central de la Tesorería General de la Seguridad Social; en segundo lugar, nos encontramos ante la segunda edición de una obra que nació en origen de una tesis doctoral que mereció la calificación de sobresaliente cum laude.
Podemos afirmar, pues, que nos encontramos ante una obra elaborada por quien conoce a la perfección el tema que aborda, lo que es sin duda una garantía de su calidad. La presente edición viene a recoger las importantes modificaciones introducidas en el procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, desarrolladas posteriormente con la aprobación de un nuevo Reglamento general por Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, completado por la Orden TAS/1562/2005, de 25 de mayo, de aplicación y desarrollo del citado reglamento.
øLa recaudación ejecutiva en la Seguridad Social es un ´tema complicado y abstrusoª, como se afirma en el prólogo del libro? Si lo fuera, que puede que sea cierto, debe afirmarse inmediatamente que el presente libro va a ayudar a conocer y a hacer mucho más sencillo el acercamiento al tema, gracias en buena medida a la destreza de la autora. En todo caso debe resaltarse la importancia de la recaudación en sentido general, pues, como afirma la autora, ´el procedimiento recaudatorio de la Seguridad Social es un instrumento esencial de mantenimiento del régimen público de protección social contemplado en el artículo 41 de nuestra Constitución, al ser cauce fundamental por el que se allegan recursos económicos para hacerlo viable. Y es, además, un mecanismo compulsivo del pago de la cotización y demás obligaciones de pago para con la Seguridad Socialª. Page 263
En alguna ocasión nos habremos preguntado: øqué sucede si no se pagan a su debido tiempo las cotizaciones a la Seguridad Social? øCómo puede exigirse su abono por la propia Administración de la Seguridad Social, y hacerse efectivo ese cobro cuando no se procede a su pago voluntario? Gracias al libro de Pilar Madrid, podremos encontrar las respuestas a éstas y otras muchas más preguntas.
El libro se estructura en cuatro capítulos, que a continuación se relacionan, a los que debe añadirse un apartado de conclusiones finales y cinco anexos, estos últimos eminentemente útiles y prácticos, al incorporar una relación de la normativa aplicable, así como modelos de escritos que pueden ser objeto de presentación en vía ejecutiva ante la Administración recaudadora.
El capítulo primero analiza una serie de aspectos generales de la recaudación de la Seguridad Social, destacando los relativos a la normativa vigente y a la naturaleza jurídica de la gestión recaudatoria. Comprende el estudio del marco general que concierne a la recaudación ejecutiva, la pluralidad de recursos que integran su objeto así como la jurisdicción, concretamente la contencioso-administrativa, que debe conocer de la materia recaudatoria.
Precisamente, la primera pregunta que se puede plantear cualquier persona que se acerque al conocimiento de la materia es la siguiente øde qué estamos hablando cuando nos referimos a la recaudación en el ámbito de la Seguridad Social?; øsólo entendemos como tal las cotizaciones o también hablamos de otros recursos? La solución la aporta el artículo 1 del Real Decreto antes citado, al señalar que el objeto de la recaudación está constituido por los derechos y créditos en él enumerados, lo que ha supuesto en opinión de la autora, un mejora notable en este sentido al quedar claramente delimitados los mismos, entre los que destacan en primer lugar las cuotas; en segundo lugar, las aportaciones e ingresos de las Mutuas y las empresas colaboradoras; los recargos e intereses, junto con el reintegro de prestaciones indebidamente compensadas integran un tercer grupo, y finalmente ´cualesquiera otros ingresos de la Seguridad Social distintos de los anteriores que tengan el carácter de ingresos de derecho públicoª.
En este capítulo también se hace referencia a la competencia exclusiva del Estado sobre la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 149.1.17™ de la Constitución. El Tribunal Constitucional, en su sentencia 124/1989, de 7 de julio, ya declaró que la Constitución ha establecido e impuesto el carácter unitario del Sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación, sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios, que se articula a través y por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El capítulo segundo estudia la ejecución forzosa de la Administración de la Seguridad Social, en sus tres principales aspectos: la creación del título ejecutivo; el recargo de apremio y el procedimiento de deducción a entidades públicas. El procedimiento de recaudación de la Seguridad Social consta de dos fases: el período voluntario y la vía ejecutiva. La ejecución forzosa aparece regulada en los artículos 84 a 185 del Real Decreto 1415/2004. La ejecución forzosa se configura como una actividad administrativa que lleva inherente unas facultades que derivan del principio de autotutela y, como contrapunto, unos límites marcados por el sometimiento de la Administración al principio de legalidad.
La ejecución forzosa de la Seguridad Social o recaudación ejecutiva es definida por la autora como ´la actividad administrativa de la Administración de la Seguridad Social -cuya competencia corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social- para la exacción coactiva de las deudas objeto de su Page 264 gestión recaudatoria que no han sido satisfechas por los sujetos responsables en los plazos señalados reglamentariamente. Dicha actividad administrativa es obligatoria y se impulsa de oficio por la propia Administración recaudatoriaª.
En definitiva, al haberse producido un incumplimiento en sus obligaciones por parte de los sujetos responsables es preciso poner en marcha los mecanismos que permitan hacer efectivos los créditos y derechos en materia de Seguridad Social. De los diversos medios coactivos con los que cuenta la Administración, el apremio sobre el patrimonio del deudor es el más general y frecuente; así se establece que la ejecución forzosa se dirigirá contra los bienes y derechos del responsable para cobro forzoso de la deuda, mediante su enajenación o adjudicación a la Tesorería General de la Seguridad Social.
La autora dedica especial atención a clarificar unos términos (período ejecutivo/procedimiento de apremio) que han podido originar confusión durante mucho tiempo. Estamos ante dos aspectos distintos de la recaudación: de una parte el período ejecutivo, de carácter meramente temporal, pues sigue al período voluntario, y, de otra, el procedimiento de apremio, de carácter dinámico o procedimental, en cuanto actos tendentes a hacer efectiva la recaudación ejecutiva. Con la emisión de la providencia de apremio se dará inicio al período de recaudación ejecutiva.
Otro asunto abordado en este capítulo es el relativo a los recargos por ingreso fuera de plazo. Con la nueva regulación normativa se ha establecido un solo tipo de recargo -el recargo por ingreso fuera de plazo-. Cuando la deuda sea por cuotas de la Seguridad Social y se hayan presentado los documentos de cotización en plazo reglamentario, una vez transcurrido éste sin ingreso de las mismas, se devengarán los siguientes recargos en función del momento del abono efectivo de dichas cuotas: 3% si el abono es dentro del primer mes siguiente a dicho vencimiento; 5% si es dentro de segundo mes siguiente; 10% si se efectúa dentro del tercer mes siguiente; 20% si se realiza a partir del tercer mes siguiente.
Ahora bien, si no se hubieran presentado los documentos de cotización en plazo reglamentario, los recargos por impago de cuotas son del 20% si el abono se hace antes de la terminación del plazo de ingreso que se establezca en la reclamación de deuda o acta de liquidación, o del 35% si se abona a partir de la terminación de dicho plazo.
Por otra parte, cuando las deudas con la Seguridad Social sean distintas de las cuotas, los porcentajes de los recargos son los señalados en el primer supuesto antes citado de presentación de documentos en plazo, fijándose el recargo correspondiente en función de la fecha de pago efectivo.
Una nueva pregunta surge en este momento: øen base a qué título puede la Seguridad Social poner en marcha la ejecución forzosa? El capítulo tercero analiza la providencia de apremio en cuanto título ejecutivo que declara la existencia de un crédito de la Seguridad Social y acredita su reclamación e impago en el plazo concedido. El título ejecutivo hace posible que la Tesorería General de la Seguridad Social inicie la ejecución forzosa de dicho crédito. La providencia de apremio constituye el título ejecutivo suficiente para el inicio del procedimiento y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y derechos de los responsables del pago de la deuda.
Así pues, el título ejecutivo permite a la Administración proceder directamente a la ejecución forzosa de los créditos sobre el patrimonio del deudor, sin necesidad de tener que acudir a ningún otro órgano para pedirla. Es aquí donde se produce la conexión entre los dos privilegios de la Administración derivados de su posición de autotutela: a la fuerza obligatoria y eficacia inmediata del acto se une la posibilidad de realizar su contenido mediante la ejecución forzosa administrativa.
Debe destacarse que, tras la reforma llevada a cabo, la providencia de apremio es título Page 265 ejecutivo único, tanto en la recaudación de débitos por cuotas como por otras deudas distintas; sólo se exonera su emisión cuando el deudor es el Sector Público y se sustituya la vía ejecutiva por el procedimiento de deducción a entidades públicas.
Dos aspectos interesantes en este capítulo son los relativos a los casos en que procede emitir la providencia de apremio y al contenido que debe tener ésta. Por lo que se refiere al primer punto, debe señalarse que la providencia de apremio se dictará directamente, sin previa reclamación de los débitos a través de reclamación de deuda o acta de liquidación en los casos siguientes: de un parte, la falta de ingreso de la totalidad o de alguna de las aportaciones que integran la cotización respecto de trabajadores dados de alta e incluidos en los documentos de cotización presentados en plazo reglamentario, cuando la deuda estuviese correctamente liquidada, y, de otra parte, la falta de ingreso de las cuotas relativas a trabajadores en alta en los Regímenes Especiales de Autónomos y Empleados de Hogar, cuotas fijas del Régimen Agrario y de Trabajadores del Mar, cuotas por convenios especiales y cualquier otra cuota fija que pudiera establecerse.
En cuanto al contenido de la providencia de apremio, ésta deberá recoger los siguientes datos: sujeto responsable del ingreso de las deudas; concepto e importe de la deuda pendiente de ingreso; indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha en el plazo reglamentario, cuando proceda expedir la providencia sin previa reclamación de deudas o acta de liquidación; fecha en que se expide; advertencia expresa de que si el pago no se efectúa dentro del plazo de los 15 días naturales siguientes a la notificación, serán exigibles los intereses de demora; advertencia de que, una vez firme en vía administrativa la providencia de apremio sin que se haya efectuado el ingreso, se procederá a la ejecución administrativa de las garantías existentes y, en su caso, al embargo de los bienes; finalmente, expresa mención de que contra la providencia de apremio solamente será admisible recurso de alzada basado en motivos tasados.
El capítulo cuarto analiza los trámites que integran el procedimiento recaudatorio, tanto en período voluntario como en vía ejecutiva, es decir, el aspecto procedimental de la recaudación de la Seguridad Social, que comienza con el período voluntario de pago y continúa a través de la ejecución forzosa o el procedimiento de deducción a entidades públicas, según proceda. Este procedimiento de deducción permite la retención a favor de la Seguridad Social en la cuantía que sea debida por alguna Entidad pública sobre el importe total que con cargo a los Presupuestos Generales del Estado deba transferirse a es Entidad pública, extinguiendo de esta forma la deuda total o parcialmente.
El plazo de ingreso en período voluntario será el establecido en las disposiciones aplicables a los diferentes recursos. Por lo que se refiere al supuesto más generalizado, las cuotas de la Seguridad Social y los recursos que se recauden conjuntamente con ellas se ingresarán dentro del mes siguiente al que corresponda su devengo, salvo determinadas especialidades recogidas en las normas reguladoras de los regímenes que integran el Sistema de la Seguridad Social.
Lógicamente se analiza con detalle el procedimiento de recaudación en vía ejecutiva, desde su iniciación, pasando por su desarrollo, en el que se puede llegar al embargo de los bienes, a su enajenación o a su adjudicación a la propia Tesorería General de la Seguridad Social, hasta su terminación. Asimismo, se estudia la revisión de los actos de gestión recaudatoria, bien vía impugnación de los mismos bien vía revisión de oficio.
El nuevo Reglamento contiene normas específicas para los embargos según cuál sea su objeto: dinero efectivo o en cuentas bancarias; créditos y derechos realizables; títulos, valores y otros activos financieros; acciones y participaciones sociales; intereses, rentas y Page 266 frutos de toda especie; sueldos, salarios, pensiones u otras prestaciones; bienes muebles y semovientes; bienes inmuebles, rústicos y urbanos; y, finalmente, embargo de empresa.
Una vez embargados los bienes, la siguiente fase es su realización forzosa por la Administración, acto mediante el cual la Administración dispone la transmisión de los bienes del deudor con el fin de satisfacer la deuda impagada con el producto derivado de su enajenación, lo que exige previamente la valoración de los bienes, la aportación de los títulos de propiedad y la formación de los lotes.
Debe hacerse mención a la posibilidad que la normativa concede a la Tesorería General de la Seguridad Social de adjudicación de los bienes a la misma cuando se hayan celebrado los procedimientos para la realización de los bienes embargados -concurso o subasta- y alguno o algunos de ellos no hubieren sido adjudicados. La adjudicación se realizará por valor igual al débito perseguido, pero sin que exceda del 80 por 100 del valor que sirvió de tipo para la enajenación, siendo distinto el procedimiento en función de si se trata de bienes inmuebles o muebles.
Finalmente, dado que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ostenta competencias de vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de la Ley General de la Seguridad Social y, en especial, de los fraudes y morosidad en el ingreso y recaudación de las cuotas, conviene precisar, para evitar cualquier tipo de equívocos, que la ejecución forzosa corresponde en exclusiva a la Tesorería General de la Seguridad Social. Aun en el caso de que el expediente liquidatorio se inicie por dicha Inspección mediante acta de liquidación, elevada ésta a definitiva, será remitida a la Tesorería General para que proceda a su recaudación ejecutiva.
Como último comentario debe reiterarse el trabajo tan minucioso que ha llevado a cabo Pilar Madrid, que va a permitirnos conocer con mucho más detalle, y con mayor facilidad, la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social.
Pedro Extremo Casado
