Recargo de prestaciones. Cuestiones litigiosas
| Autor | Francisco Javier Delgado Sainz-Magistrado |
El recargo de prestaciones por infracción de normas se seguridad e higiene en el trabajo está adquiriendo importancia relevante en la práctica actual en los juzgados de lo social de toda España, como consecuencia de STS 17.5.2004. La citada sentencia aborda la cuestión consistente en determinar si procede suspender la tramitación de un expediente administrativo de recargo por falta de medidas de seguridad, cuando los hechos determinantes del accidente de trabajo que generaron las prestaciones, están siendo objeto de investigación en proceso penal pendiente, que era la práctica habitual seguida por el INSS, como gestora del recargo. Afirma el TS que la Ley de Seguridad Social en el art. 123.3 declara expresamente la compatibilidad del recargo de prestaciones con las derivadas de un hecho punible. La Orden Ministerial de 18 de enero de 1996, (dictada en desarrollo del RD 1300/1995, de 21 de julio, sobre Incapacidades Laborales del Sistema de la Seguridad Social), en su art. 16.2 dispone que, "cuando se conozca la existencia de algún procedimiento judicial en la vía penal por los hechos relativos a la declaración de responsabilidad empresarial por falta de medidas de seguridad, se suspenderá el expediente en este sólo aspecto, hasta que recaiga sentencia firme por resolución que ponga fin al procedimiento ". El RD 1300/1995 no contiene norma alguna que autorice la suspensión en la tramitación del expediente.
En sentido contrario, el art. 86.1 de la Ley de Procedimiento Laboral, señala que "en ningún caso se suspenderá el procedimiento por seguirse causa criminal sobre los hechos debatidos". La legalidad del mandato de la OM citada dependerá de la existencia de un sustrato legal que le sirva de fundamento pues, de no existir, debe prevalecer el principio de celeridad que debe afectar a todos los expedientes en materia de prestaciones de la Seguridad Social. La Orden de referencia podría tener su apoyo en el otro precepto, el art. 3.2 del RDLeg 5/ 2000, que reproduce literalmente el mandato del art. 3.1 de la Ley de 7 de abril de 1988 que con anterioridad estableció la regulación de las faltas y sanciones en el orden social. Este precepto establece que "en los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la Autoridad Judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones". La orden de paralización afecta exclusivamente al procedimiento sancionador, que es el regulado en dicha norma, y el de imposición de medidas de seguridad no tiene ésta consideración. Cierto es que la naturaleza jurídica del recargo por falta de medidas de seguridad es un tanto compleja teniendo algunos matices propios de la sanción, aunque, acaba teniendo una consideración sui géneris que le aparta de la sanción propiamente dicha al ser beneficiarios de su cuantía el trabajador o sus causahabientes. El mandato del art. 3.2 del RDLeg 5/2000, no puede interpretarse como que afecta a los expedientes para la imposición del recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad. Ello es así porque la cuantía de su importe, es compatible, por mandato legal, con las que puedan derivarse de la causa penal.
Pero es que además el proceso penal siempre tiene por objeto sancionar conductas individuales. En el caso concreto del accidente de trabajo, a la persona o personas que intencionada o culposamente pudieran ser responsables de la ausencia de las medidas de seguridad determinantes del siniestro. Mientras que el recargo de prestaciones se impone a la empresa como tal, tanto si hay una persona física responsable como si no la hay.
Lo determinante para la imposición del recargo es la ausencia de las medidas de seguridad, requisito objetivo, independiente de la persona física responsable de su ausencia. Por ello, concluye, que el mandato de la OM que ordena la paralización del expediente administrativo para la imposición del recargo por falta de medidas de seguridad carece de un mandato legal que lo sustente, pues no puede entenderse por tal el otro precepto legal, el art. 3.2 del RDLeg 5/ 2000, cuya infracción también se denuncia. Consecuencia de ese criterio es que el INSS ha resuelto el año pasado miles de expedientes en toda España, que se encontraban suspendidos a la espera de una resolución penal. De ellos, solo a los juzgados de los social de Barcelona el año pasado han llegado unas 750 demandas.
Es por ello buena ocasión para repasar cuales son las cuestiones litigiosas más frecuentes que presenta un complejo expediente, generador de graves consecuencias. La relación que se efectúa no es por ello exhaustiva sino que tan solo pretende poner de manifiesto las cuestiones habituales que la práctica judicial ofrece, con los criterios jurisprudenciales y doctrinales que usualmente las partes y los tribunales vienen utilizando para decidir la controversia.
En función de lo expuesto, resulta exigible la responsabilidad a que se refiere el art. 123 del TRLGSS para los supuestos de accidente de trabajo producidos por máquinas, artefactos o en instalaciones, centros o lugares de trabajo que carezcan de los dispositivos de precaución reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones, o cuando no se hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en el trabajo, o las elementales de salubridad o la adecuación personal al trabajo encomendado siendo tal responsabilidad imputable a la empresa de la que el trabajador dependía, sin que sea posible su aseguramiento y nulo de pleno derecho cualquier pacto o contrato que se hubiese realizado para cubrirla, compensarla o transmitirla. Esta normativa se complementa con determinados preceptos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, normas de desarrollo y complementarias, como se indica en otro lugar.
Debe recordarse que el TC se ha referido a los requisitos preprocesales, como es el caso de la reclamación previa, estableciendo su naturaleza jurídica y finalidad, y señalando que no son valores autónomos que tengan sustantividad propia (STS de 23 de Mayo de 1990), sino que únicamente sirven en la medida en que son instrumentos para conseguir una finalidad legítima. Tal finalidad es evitar el proceso, dando ocasión al Ente Gestor para acoger la pretensión que merezca serlo, al tiempo que eludir una reclamación que pueda sorprender al órgano público. De ahí que, cuando la reclamación previa se produce con el lapso preciso para que tales propósitos sean alcanzados, no puede negarse su eficacia preprocesal. La jurisprudencia paulatinamente ha flexibilizado las exigencias formales en relación con la reclamación previa, poniendo el énfasis en su finalidad de evitar el proceso en consonancia con el criterio constitucional reflejado en la sentencia 217/1991. El criterio flexibilizador a propósito de la reclamación previa ha establecido la jurisprudencia en reiteradas sentencias, de las cuales son muestra las de 26 de octubre de 1999 y 18 de marzo de 1997, y STC 90/1986, de 2 de julio. Así, el TS en su sentencia de 17.12.1996 admite, por ejemplo, la eficacia de la reclamación previa presentada con posterioridad a la superación del plazo de treinta días, que obtuvo respuesta de fondo de la Administración, siguiendo un criterio coherente con el seguido por la mayoría de la doctrina administrativista que ha entendido que la resolución sobre el fondo de un recurso administrativo interpuesto fuera de plazo subsana la demora, convalidando la presentación extemporánea, muestra de la cual son las STS, Sala 3ª, de 3.6.1996, 6.11.1997, 16.11.1998. La doctrina de suplicación se ha pronunciado en el mismo sentido: así, la Sala de lo Social del TSJ de Madrid en sentencias de 31.10. 94 y 6.9.2001 ha sostenido que siguiendo el criterio generalizado sentado por la doctrina y jurisprudencia, la resolución expresa y tardía de la Administración, denegatoria de una reclamación previa, cualquiera que hubiera sido la fecha en que ésta se presentó, abre un nuevo plazo para demandar, sin necesidad de interponer una nueva reclamación previa. Partiendo de esos criterios flexibilizadores, y el ejemplo citado debe afrontarse la presente litis. Si el TC se ha referido a los requisitos preprocesales señalando que no son valores autónomos que tengan sustantividad propia, sino que únicamente sirven en la medida en que son instrumentos para conseguir una finalidad legítima, y tal finalidad es evitar el proceso, dando ocasión al Ente Gestor para acoger la pretensión que se deduzca, es evidente que en los presentes autos esa función se ha cumplido mediante la reclamación previa formulada por la empresa, que ha sido desestimada, si bien cabe decir que la resolución administrativa no afronta todas las cuestiones que suscitó la empresa.
También se ha suscitado la cuestión de falta, sin más, de reclamación previa. A la vista de ello, cuando esa circunstancia se advierte en el propio acto de la vista (por las varias razones que pueden dar lugar a ello, incluso por descuido del propio juzgado a la hora...
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