Recapitulación. la provisión en la encrucijada. las perspectivas de futuro

Autor:Antonio Xavier Ferreira Fernández
Páginas:225-241
RESUMEN

1. La provisión como fuente de conflictos. Derechos de los funcionarios vs organización de la administración - 2. La provisión como medio de garantizar una gestión eficaz de los recursos humanos - 2.1. La potestad de autoorganización y el amplio margen de discrecionalidad de la Administración en la gestión de sus recursos humanos - 2.2. Límites y control - 3. La provisión y los derechos de los... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. La provisión como fuente de conflictos derechos de los funcionarios vs organización de la administración

A lo largo de estas páginas he tratado de ir desbrozando la normativa reguladora de la provisión en el ámbito de la Administración General del Estado, prestando para ello especial atención a los problemas que, fundamentalmente, la jurisprudencia y, secundariamente, la doctrina han planteado en relación con ella. Al hilo del tratamiento de las diversas cuestiones suscitadas se ha podido percibir cómo la ausencia de un modelo funcionarial definido va a tener una consecuencia inmediata en materia de provisión: una fuerte y perceptible tensión normativa entre los intereses de los funcionarios, por una parte, y el interés de la Administración pública, por otra. Esta afirmación se ha visto confirmada en todas y cada una de las cues-tiones que he tratado. Desde la dificultad de su definición como institución, pasando por la diversidad de fundamentos y naturaleza de los distintos procedimientos, hasta el difícil equilibrio entre los principios contradictorios que la rigen, dan muestra de la tensión a que aludí.

El problema que late en el fondo es el de la dificultad de compaginar el reconocimiento de los derechos de los funcionarios vinculados al desempeño de un puesto de trabajo (inamovilidad, retribuciones, derecho a la carrera administrativa), con las necesidades de las diferentes Administraciones públicas de adecuar su organización y sus recursos a las necesidades perentorias y contingentes que tienen encomendadas y que les obligan a un proceso de continua adaptación. La creación de las Comunidades Autónomas, la integración en estructuras supranacionales, la alteración sustancial del funcionamiento y organización tradicional de nuestras Administraciones imponen y hacen necesario que las Administraciones en general, y la del Estado en particular, movilicen permanentemente su personal. Esta movilidad viene determinada por la modificación de las estructuras organizativas, por la continua creación y supresión de órganos determinada por la asunción o transferencia de competencias, así

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como por la progresiva incorporación de nuevas tecnologías y formas de organización que obligan a un permanente proceso de adaptación y transformación de los puestos de trabajo. Como ha destacado SÁNCHEZ MORÓN, "la garantía del puesto de trabajo no puede tener como efecto mantener colectivos de empleados donde sobran, mientras faltan en otras áreas y para funciones similares"387.

En definitiva, debe encontrarse un término medio entre el reconocimiento de los derechos de los funcionarios y las necesidades de la organización administrativa.

Las referencias doctrinales a este problema son por otra parte innumerables.

Para MOREU CARBONELL, en un marco de consentida ambigüedad como es el que hoy vivimos, el equilibrio entre la reforma necesaria de la organización pública, la garantía de los derechos de los funcionarios y la legalidad en la actuación administrativa, se hace mucho más difícil. Todo ello origina una contradicción básica en lo relativo a la provisión de puestos: la antinomia de la eficiencia frente a los derechos de los funcionarios, y las implicaciones recíprocas entre la organización administrativa y la ordenación funcional.

También EMBID IRUJO ha insistido en la necesidad de conciliar los derechos funcionariales con las necesidades de la organización administrativa, basada sobre todo en la superación de los viejos hábitos funcionariales388.

En la misma línea, Alejandro NIETO ha afirmado lo siguiente:

"Los antiguos principios vertebradores iniciados trabajosamente el pasado siglo, que se consagraron legalmente en las primeras décadas del presente, no han sido abrogados de manera formal, pero no se mantienen en la práctica. La realidad es una masa amorfa de funcionarios -mejor dicho de personal-, que se regula por normas no escritas o prácticas improvisadas, sin el hilo conductor de una política definida. El sistema tradicional se ha deteriorado profundamente y no hay otro de recambio. Se produce ciertamente una prolífica legislación funcionarial, pero no existe algo mucho más importante: una política definida de personal y lo único claro es que no se quiere seguir con fidelidad los antiguos principios."

Por su parte, MARTÍNEZ DE PISÓN ha señalado que "hay una tensión fruto de tres vectores de fuerza distintos: los intereses institucionales del ente público, que no son otros que los generales a cuyo servicio debe su existencia; los intereses de los funcionarios y del restante personal, que se disgregan en todo un universo que impide su conceptualización unitaria y, por último, los intereses políticos del grupo que

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ostenta la dirección del citado ente. En este marco, una de las mayores fricciones ha sido la existente entre la potestad de organización y los derechos del personal funcionario que se ven afectados por aquélla"389.

Por último, PALOMAR OLMEDA ha expresado esta tensión en los siguientes tér-minos.

"... en la resolución del interrogante sobre cuál es el mejor sistema de provisión de puestos de trabajo confluyen, al menos, dos tipos de intereses contrapuestos: el de la organización, que, probablemente, supone colocar un listón más alto que el actual en la capacidad de designación de los directivos públicos, y el de los propios funcionarios que, al socaire de una pretendida carrera administrativa, a nuestro juicio hoy claramente insatisfactoria, procuran que la deter-minación de sistemas objetivos alcance las mayores cotas."

Las citas son los suficientemente expresivas como para seguir insistiendo en esta cuestión.

Este problema deja a su vez en el aire la cuestión que desde el principio, y de forma intencionada, se ha renunciado a tratar: la del fundamento y finalidad de la provisión. Definida en términos descriptivos, como he hecho, como la forma de cubrir una vacante o reordenar los efectivos de personal la cuestión que planea es: ¿sirve la provisión de fundamento objetivo para la consecución o consagración de los derechos de los funcionarios? o, por el contrario, ¿la provisión no es más que un medio al servicio de la organización de los recursos de la Administración? En mi opinión, en la actualidad, la provisión tiene más de lo segundo que de lo primero. Esta afirmación no se sustenta en una simple percepción personal, sino que la realidad que acabamos de analizar, los propios pronunciamientos de los Tribunales conducen indefectiblemente a esta conclusión. Por tanto, la provisión es, en estos momentos, el conjunto de procedimientos predeterminados legalmente de que dispone la Administración para la mejor y más eficaz ordenación de sus recursos humanos. Mantener, como hacen algunos autores, la caracterización de la provisión como un simple elemento objetivo que sustenta el ejercicio de los derechos de los funcionarios, puede resultar atractivo y sugerente desde un punto de vista dogmático, pero, desde luego, se aleja completamente de la realidad normativa y jurisprudencial que he descrito. Sin olvidar que, como se ha comprobado al hablar de la evolución normativa de esta institución, nunca lo ha sido.

Veamos, pues, cuáles son las consecuencias derivadas de esta afirmación.

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2. La provisión como medio de garantizar una gestión eficaz de los recursos humanos
2.1. La potestad de autoorganización y el amplio margen de discrecionalidad de la Administración pública en la gestión de sus recursos humanos

No cabe duda alguna de que la especial relación que se entabla entre el funcionario público y la Administración a la que sirve va a modular en gran medida su status jurídico. La razón de esta especial vinculación la ha expresado el TC en su Sentencia 293/1993, de 18 de octubre. Para el Alto Tribunal, "El funcionario que ingresa al servicio de una Administración pública se coloca en una situación jurídica definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo, sin que en consecuencia pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso [SSTC 99/1987, 129/1987 y 70/1988]. Al amparo del principio de igualdad y por comparación con situaciones pasadas no puede pretenderse paralizar las reformas orgánicas y funcionariales que decidan las Administraciones públicas (ATC 160/1989). Estas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a su servicio [STC 57/1990]. La discriminación entre estas estructuras que son creación del Derecho y pueden quedar definidas por la presencia de muy diversos factores, de existir, únicamente derivará de la aplicación por la Administración de criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales [SSTC 7/1984, 68/1989, 77/1990 y 48/1992]. (FJ 3°). Este amplio margen de disposición se concreta en materia de provisión de puestos en que "en nuestro ordenamiento no existe un solo sistema o procedimiento para la provisión de puestos de trabajo entre funcionarios, ni existe tampoco homogeneidad entre las situaciones de permanencia y estabilidad correspondientes a los diversos puestos. Esta multiplicidad de procedimientos y regímenes de permanencia...

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