Instalaciones realizadas por autoridades portuarias. Posible exigencia de canon por la administración del estado
| Autor | Dirección del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 492-504 |
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Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 18 de marzo de 1998 (ref.: A.G. Servicios Jurídicos Periféricos 2/98). Ponente: Carlos Gallego Huéscar.
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La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta formulada por V.S. como consecuencia del escrito de petición de informe que le dirigió la Autoridad Portuaria de Málaga sobre la procedencia del cobro de canon a distintos Servicios de la Administración del Estado por la ocupación de edificios sitos en la zona de servicio del Puerto de Málaga que han sido construidos a expensas del propio organismo portuario. En relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, tiene el honor de informar cuanto sigue:
1. Según resulta del escrito de petición de informe antes aludido, la Autoridad Portuaria de Málaga pretende el cobro de un canon por la ocupación de diversos locales sitos en la zona de servicio del Puerto de Málaga, que fueron construidos por la Junta del Puerto de Málaga con cargo a sus presupuestos sin subvención alguna de la Administración del Estado y están ocupados actualmente por diversos servicios administrativos del Estado. Estos servicios son los siguientes:
- Guardia Civil del Mar, que ocupa un local en el muelle 1, destinado a pañol para sus embarcaciones.
- Guardia Civil adscrita a la Aduana, que ocupa un local en la Estación Marítima para el ejercicio de las funciones de control aduanero de mercancías.Page 493
- Policía Nacional, que ocupa un local en la Estación Marítima, para el cumplimiento de sus funciones de control de entrada y salida de ciudadanos.
- Capitanía Marítima del Puerto de Málaga, que ocupa un local en la Estación Marítima destinado a sus servicios administrativos.
- Centro de Asistencia Técnica e Inspección del Comercio Exterior (dependiente de la Dirección General de Comercio Exterior), que ocupa un local en la Estación Marítima destinado a sus laboratorios y servicios administrativos.
- Comandancia General de Melilla, que ocupa un local en la Estación Marítima destinado a sus tareas administrativas relacionadas con el tránsito de soldados entre Melilla y la Península.
- Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que ocupa un local en el llamado Punto de Inspección Fronterizo (PIF) destinado a sus funciones de control sanitario vegetal y animal.
- Ministerio de Sanidad y Consumo, que ocupa un local en el PIF destinado al ejercicio de sus funciones de control del productos de consumo humano.
2. El cobro del canon se pretende efectuar, según resulta de un escrito del Director General de la Marina Mercante cuya copia se ha remitido con la consulta, previa la suscripción de un convenio de cesión del local con el Departamento Ministerial afectado en cada caso. Según consta también en aquel escrito y en el de la Autoridad Portuaria, un convenio del tipo aludido ha sido rechazado por la propia Dirección General de la Marina Mercante en lo que respecta al cobro del canon, aludiendo como fundamento del rechazo, entre otros extremos, a un informe de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado. Este informe fue emitido con fecha de 11 de octubre de 1994 (ref. AEH Patrimonio 53/94).
I. El informe de este Centro Directivo que se acaba de citar estableció (entre otras) la siguiente conclusión:
La ocupación y uso de determinadas partes o dependencias del dominio público portuario de titularidad estatal por órganos de la Administración del Estado que las necesiten para el cumplimiento de sus funciones que legalmente les estén atribuidas ha de instrumentarse jurídicamente a través de la pertinente reserva demanial en los términos que prevé el artículo 47.1 de la vigente Ley de Costas, y no mediante concesión administrativa, sin que en consecuencia, pueda exigirse por tales ocupaciones y usos del dominio público portuario el abono de canon o precio público alguno.
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La Autoridad Portuaria de Málaga entiende que la conclusión transcrita solamente sería aplicable a los terrenos de dominio público de la zona de servicio del puerto, pero no a las construcciones existentes sobre tales terrenos que hubieran sido costeadas exclusivamente con cargo a los presupuestos de la antigua Junta del Puerto de Málaga, sin subvención ni aportación alguna de la Administración del Estado. Además, estima la mencionada Autoridad que las reservas demaniales solamente pueden recaer sobre terrenos y no sobre instalaciones o construcciones, argumentando también el incumplimiento de los requisitos establecidos en las Leyes de Puertos y Costas sobre las reservas demaniales, en el caso de que se quisiera incluir en ellas a las aludidas instalaciones o construcciones.
II. El concepto de dominio público se configura, a partir de la personificación del Estado y, más tarde, de la Administración del Estado, como un derecho de propiedad (de contenido especial) cuyo titular es una persona de derecho público. Siendo esto así, resulta esencial resolver dos cuestiones, a los efectos de la presente consulta: Primero, si las construcciones sobre los terrenos del dominio público portuario son también bienes de dominio público; Segundo, determinar quién es el titular de dichas construcciones.
Es indiscutible -e indiscutida- la titularidad estatal del dominio público portuario constituido por los terrenos sobre los que se realizan las construcciones. Estos terrenos proceden de adscripciones que en su momento se realizaron a las Juntas de los Puertos, entre ellos, a la de Málaga y conservan su calificación jurídica originaria. Así resulta del artículo 49.2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (en adelante LPMM).
La construcción realizada sobre un terreno que no es propiedad del que construye constituye, en principio, un caso de accesión artificial, regulada con carácter general en el Código Civil (en adelante, CC). En el régimen jurídico civil del derecho de accesión, el titular de la cosa principal, que es el terreno, adquiere (por regla general) lo edificado, que es lo accesorio, de conformidad con lo establecido en el artículo 358 del CC. Es la reglamentación positiva del principio del Derecho romano superficies solo cedit.
Ahora bien, estos criterios civilistas no pueden aplicarse sin más respecto a las instalaciones y construcciones sobre el dominio público, que están sometidas a un régimen jurídico especial, regulado enteramente por normas de Derecho Administrativo. Este régimen especial se caracteriza, en lo que aquí interesa, por la inalienabilidad del dominio público y por el concepto de la afectación.
Es rasgo esencial del dominio público su destino o afectación a un uso o servicio público. La utilización del dominio público debe ser siemprePage 495 acorde con este principio, de modo que las obras, instalaciones o construcciones que sobre el dominio público se realicen deben acomodarse a aquel destino o afectación. Esta última impone la vinculación de las instalaciones y construcciones sobre los terrenos de dominio público al uso o servicio público a que los mismos están afectos. La inalienabilidad del dominio público impide, por otra parte, que sobre el mismo puedan constituirse derechos reales propiamente dichos, porque en otro caso se estaría desmembrando el derecho de propiedad generando, con ello, una alienación parcial del dominio público. La vinculación necesaria que resulta de la afectación y la inalienabilidad imponen una utilización del dominio público y de las instalaciones y construcciones con arreglo a un régimen jurídico uniforme.
No está de más exponer sumariamente, en primer término, el régimen jurídico aplicable a las aludidas instalaciones y construcciones en el supuesto más normal y, a la vez, de más intensidad en cuanto al uso, que es el caso de las concesiones otorgadas a personas privadas. El concesionario no obtiene un derecho real privado con el que pueda comerciar, sino un derecho real administrativo de uso que supone el sometimiento a un régimen jurídico-público especial tanto del dominio público en sí como de las obras y construcciones que...
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