El Real Decreto-Ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el fondo de garantía de depósitos de entidades de crédito
| Autor | Juan Calvo Vergez |
| Páginas | 257-280 |
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Sabido es que, a lo largo de los últimos treinta años, los sistemas de garantía de depósitos se han asentado en el entorno europeo como uno de los elementos indispensables para garantizar la confianza de ahorradores y depositantes en el conjunto del sistema bancario. En España, la temprana creación en 1977 de los primeros Fondos de Garantía de Depósitos en establecimientos bancarios y en cajas de ahorro, a los que acompañaría posteriormente el de cooperativas de crédito, a través de un régimen de contribuciones previas o ex ante, constituyó al mismo tiempo una muestra clara de la evolución de nuestro sistema financiero, así como un impulso a su modernización, en un contexto de cambios sociales, políticos y económicos cruciales en nuestra historia reciente. Las posteriores reformas acometidas de aquel primer sistema de garantía, efectuadas a lo largo de tres décadas, se comprenden hoy, con la debida perspectiva, como hitos singulares que han acompañado el progresivo desarrollo, en complejidad, capacidad y volumen, de nuestro sistema financiero.
Una primera etapa de revisión del sistema tuvo lugar a principios de los años ochenta, pocos años después de su creación ya que, si bien se percibió a los fondos como un importante instrumento para afrontar los problemas del sistema bancario, se constató que la complejidad jurídica y económica de la crisis de un establecimiento bancario hacía conveniente ampliar las
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posibilidades de actuación de los fondos, de manera que su objeto no fuera simplemente el de garantizar los depósitos en caso de suspensión de pagos o quiebra de una entidad, sino que, alternativamente, pudieran contribuir a reforzar la solvencia y el funcionamiento de las entidades, evitando en última instancia un eventual, y posiblemente más costoso, pago de depósitos.
Desde aquel momento, los fondos de garantía de depósitos españoles han mantenido como una segunda seña de identidad –junto a la contribución ex ante– su doble objetivo o función: por un lado, garantizar los depósitos en dinero (y más tarde también en valores) constituidos en las entidades de crédito; y, por otro, realizar aquellas actuaciones necesarias para reforzar la solvencia y el funcionamiento de las entidades en dificultades, en defensa de los intereses de los depositantes y del propio Fondo. En definitiva esa doble función se identifica con un objetivo inmediato y eventual, la garantía de los ahorros de los depositantes, y un objetivo mediato y permanente, el mantenimiento de la estabilidad del sistema financiero del país, a través de la confianza de los depositantes. En lo sucesivo, tras el papel desempeñado en beneficio de la estabilidad financiera en la crisis bancaria de finales de los setenta y principios de los ochenta, la doble función de los fondos los consolidó como un elemento indispensable de seguridad de nuestras instituciones financieras, junto a la regulación y a la supervisión financiera.
Una segunda etapa o, más bien, etapa de revisión de nuestro sistema de garantía de depósitos tuvo lugar a partir de mediados de los años noventa, directamente relacionado con nuestra participación en el proceso de construcción europea y, más concretamente, con la integración financiera considerada imprescindible para la consecución de un mercado interior. Así, el Real Decreto-ley 12/1995 y sus normas de desarrollo incorporaron al ordenamiento jurídico español la Directiva comunitaria 94/19/CE sobre sistemas de garantía de depósitos, cuyo principal hito fue la armonización de un nivel mínimo de cobertura de los depósitos –20.000 euros– en el conjunto de la Unión Europea. Con posterioridad, en 2009, ese nivel alcanzaría la cifra actual de 100.000 euros como cobertura de depósitos mínima y máxima para los 27 Estados miembros de la Unión Europea.
A lo largo de esta segunda etapa de revisión de nuestro sistema de garantía surgió el elemento indispensable del contexto europeo, al conducir la integración financiera de manera inexorable a la paulatina integración de las redes de seguridad del sistema. En conclusión, en estos más de treinta años
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de historia del sistema español de garantía de depósitos, de sus tres rasgos característicos o señas de identidad, los dos primeros (su doble función de garantía de depósitos y reforzamiento de entidades y su constitución como fondo de dotación ex ante) se encuentran fuertemente consolidados, en tanto que el tercero de ellos, su inserción en una red de seguridad paneuropea, aparece como un destino necesario dentro de un proceso de armonización aún no finalizado.
Pues bien, a través de la aprobación del Real Decreto-Ley 16/2011, de 14 de octubre, se pretendió reformar nuevamente la regulación del sistema español de garantía de depósitos. Con carácter general se trató de una revisión que no resultó ajena al contexto y la evolución de nuestro sistema financiero, sino que tiene lugar en el momento de culminación de la más importante reestructuración financiera de nuestra historia democrática. Después de dos años de reformas estructurales, cuyas piedras angulares fueron el Real Decreto-ley 9/2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito, el Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorro, y el Real Decretoley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, el Real Decreto-Ley 16/2011 pretendió operar como elemento de cierre y garantía de coherencia interna del conjunto de las reformas.
Una vez finalizada la recapitalización del sector bancario de acuerdo con lo estipulado en el Real Decreto-Ley 2/2011, de 18 de febrero, para el reforzamiento del sistema financiero, y reestructurado el subsector de las cajas de ahorro (que, como ya se ha indicado, a lo largo del 2011 pasaron de 45 a 15 entidades, aumentando el volumen medio de activos de las entidades de 28.504 millones de euros a 85.512 millones y equiparando su estructura de gobierno a la de los bancos cotizados a través, fundamentalmente, de su transformación jurídica en cajas de ejercicio indirecto), resultaba necesario completar las reformas adecuando la regulación del sistema español de garantía de depósitos a la nueva realidad del sector.
Con carácter general el Real Decreto-Ley 16/2011 persiguió la consecución de dos objetivos orientados a culminar la recapitalización y reestructuración del sistema financiero manteniendo los rasgos esenciales del mismo. En primer lugar, la unificación de los tres fondos de garantía de depósitos existentes con anterioridad en un único Fondo de Garantía de Depósitos de
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Entidades de Crédito que mantuviese las funciones y rasgos característicos de los tres fondos a los que sustituía. Y, en segundo término, la actualización y el fortalecimiento de la segunda función del sistema, a saber, el reforzamiento de la solvencia y funcionamiento de las entidades, también conocida como función de resolución, a fin de garantizar la actuación flexible del nuevo Fondo unificado. Ambos objetivos habrían de contribuir al principio esencial que las instancias financieras internacionales han situado en la base de la intervención pública ante la crisis financiera: que sea el propio sector financiero quien asuma los costes ocasionados por su saneamiento y recapitalización, con el fin de que el conjunto de reformas no suponga costes para el erario público, en definitiva, para el contribuyente.
El Real Decreto-Ley 16/2011 quedó integrado por tres títulos, divididos en trece artículos, una Disposición Derogatoria, cuatro Disposiciones Transitorias y tres Disposiciones Finales. El Título I englobó como disposiciones generales los elementos definitorios del nuevo Fondo, elementos que engloban en lo fundamental los previstos hasta la fecha para los tres fondos extintos. Se trata, básicamente, de la propia norma de creación y subrogación del Fondo en la posición jurídica de los fondos disueltos; de la naturaleza y régimen jurídico de derecho privado y de las normas sobre patrimonio y organización de gobierno, a través de la Comisión Gestora del Fondo integrada por representantes de las entidades y del Banco de España.
Por su parte los Títulos II y III se dedicaron, respectivamente, a desarrollar las dos funciones del Fondo: la garantía de depósitos y las actuaciones en refuerzo de la solvencia y el saneamiento de entidades. A través de dicha regulación se persiguió aportar una mayor seguridad jurídica a una legislación sobre materia sensible que se encontraba dispersa hasta este momento en una pluralidad de normas. Se trató, en definitiva, de aumentar la capacidad y flexibilidad de actuación del Fondo en materia de reforzamiento de capital de entidades, de tal manera que sea el propio sector quien se encuentre en condiciones de apoyar el fin del proceso desde la mayor eficiencia.
Finalmente, sus Disposiciones Finales preveían la derogación expresa de un prolijo conjunto de normas reguladoras de los fondos de garantía hasta la fecha, en aras a la consecución de un mayor grado de seguridad jurídica. Por su parte, sus Disposiciones Transitorias se dirigieron a garantizar un tránsito sencillo y ordenado del sistema anterior basado en tres fondos secto-
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riales al nuevo Fondo único, regulando transitoriamente la composición de la Comisión Gestora y el régimen de aportaciones hasta el establecimiento de un sistema basado en el perfil del riesgo de cada entidad en el conjunto de la Unión Europea. Se explicitó, adicionalmente, la vigencia del Real Decreto 2606/1996 y restante normativa de desarrollo en lo que no sea contrario al presente real decreto-ley.
Desde nuestro punto de vista la adopción de las medidas contempladas en el Real Decreto-Ley 16/2011 resultaba imprescindible para reforzar la confianza en nuestro sistema financiero y culminar su proceso de recapitalización y reestructuración. Ya en su día la...
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