«Aprimament» de l’Estat I modernització administrativa. A propòsit de l’informe «Schlanker Staat»
| Autor | Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés |
| Cargo | Universitat de Girona |
| Páginas | 317-329 |
«APRIMAMENT» DE L’ESTAT
I MODERNITZACIÓ ADMINISTRATIVA.
A PROPÒSIT DE L’INFORME
«SCHLANKER STAAT»
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés
Universitat de Girona
1. Introducció
Alemanya ha estat durant molt de temps un punt de referència destacat pel
que fa als processos de configuració i reforma de l’Administració pública. Per
tal de garantir el manteniment del seu nivell de competitivitat com a país i dins ja
del marc de la Unió Europea, durant la tretzena legislatura la coalició de govern
CDU/CSU i FDP1va impulsar un procés de reforma de l’Administració federal
sota el lema polític d’«Schlanker Staat» (Estat més prim). La reducció, fins a la me-
sura estrictament necessària, de l’activitat estatal en els àmbits normatiu, adminis-
tratiu i judicial va justificar que el mes de juliol de 1995 el Govern federal decidís
crear un Comitè d’experts, amb una participació important d’iuspublicistes, per-
què preparés un itinerari de mesures per a l’«aprimament de l’Estat». La tasca d’a-
quest Comitè va acabar el setembre de 1997, i entre les seves conclusions hi ha, en
l’anomenat Informe «Schlanker Staat», abundants mesures individuals i múltiples
projectes de reforma per a la modernització de l’Administració i la simplificació
dels seus procediments. Aquestes propostes es van emmarcar, d’altra banda, en un
context peculiar, com va ser el de la institucionalització de Berlín com a nou centre
d’activitat ministerial. Aquest procés de «trasllat» cap a l’antiga capital va culminar
durant l’estiu de 1999 sota el govern de la nova majoria roig-i-verda elegida el se-
tembre de 1998.
Entre les propostes que al seu dia va oferir el Comitè d’experts trobem mesures
tradicionals, basades, per exemple, en les possibilitats de descentralització territorial
que ofereixen l’Administració dels Länder i l’Administració municipal. En aquesta
línia de propostes més habituals, s’assenyala la necessitat de reduir l’Administració
ministerial, descentralitzar les decisions, treballar mitjançant programes d’objectius
i augmentar la motivació dels empleats a través de reformes de la funció pública. En
l’àmbit dels serveis públics es tendeix a l’economització i a la introducció de criteris
del New Public Management.
Des d’aquest punt de vista, la configuració de l’Administració pública no s’o-
rienta com abans a la democratització i a la construcció de l’Estat de dret, sinó que
els protagonistes actuals són l’eficiència i l’efectivitat de l’Estat. A aquests ele-
1. CDU/CSU: Unió Cristiana i Demòcrata/Unió Social i Cristiana; FDP: Partit Liberal ale-
many.
Autonomies, núm. 26, desembre de 2000, Barcelona.
ments, que ja són coneguts entre nosaltres,2s’hi afegeix, però, un aspecte de re-
marcable actualitat. La nova formació de l’Administració pública posa en relleu
que el que avui es discuteix és la definició mateixa d’Estat, la concreció de la
substància de l’estatalitat.3Si l’Estat s’ha de reduir al mínim, queda oberta la qües-
tió de quin és aquest mínim, quina és l’orientació que han de tenir les funcions
públiques actuals i com se’n garanteix la continuïtat malgrat la separació funcio-
nal entre la regulació, la programació, el finançament i la prestació dels serveis pú-
blics. La nova estructuració organitzativa i procedimental de l’Administració, ba-
sada en la reducció dels serveis públics, ens posa sobre la pista de les estratègies
dominants de la modernització de l’Administració federal: la privatització i la des-
regulació, acompanyades d’una nova recerca de la racionalització interior i la re-
construcció política.
Paral·lelament a la redacció de l’Informe, el govern de la coalició liberal-social
cristianodemòcrata va dur a terme algunes de les propostes anunciades a través de
projectes pilot. D’aquesta manera, entre d’altres, s’han privatitzat alguns serveis mi-
nisterials; s’ha aprofitat la redistribució del personal que ha provocat la nova capita-
litat ministerial per introduir solucions pròpies del mercat en la seva gestió, i s’han
trobat noves formes de finançament de les inversions públiques, especialment en
l’àmbit de les infraestructures de transport.
D’altra banda, s’ha creat una Comissió d’experts independents per a la simplifi-
cació i l’acceleració de procediments de planificació i autorització i una altra Co-
missió independent per a la simplificació legislativa i de l’Administració. L’incre-
ment de la participació privada en la planificació, la comanda, dins de procediments
administratius, de funcions de prova a subjectes privats, o la introducció de clàu-
sules obertes, en substitució de determinats controls administratius —com el cas
de la introducció d’auditories—, són algunes de les propostes en què l’activitat tra-
dicional de l’Administració es pot veure substituïda per procediments basats en
l’autoregulació.
Tanmateix, tres anys després de la presentació de l’Informe «Schlanker Staat»,
la política d’aprimament de l’Estat encara no s’ha materialitzat. L’esmentat canvi
de govern no ha fet desaparèixer, ni de bon tros, el debat, cosa que les recents me-
sures de restricció pressupostària aprovades pel Govern Schröder semblen confir-
mar. Està clar que entre les propostes i la realitat encara hi ha un gran abisme la su-
peració del qual depèn, en bona mesura, del context social existent a partir de les
línies divisòries entre el sector públic i el sector privat.4Pel seu interès reproduïm
tot seguit el sumari de l’Informe esmentat i un resum annex a l’elaborat expressa-
ment perquè el presentés públicament el prof. Dr. Rupert Scholz, catedràtic de
dret públic a la Universitat de Munic, membre del Bundestag i exministre de De-
fensa.
AUTONOMIES · 26
318
2. Vegeu els estudis de L. Parejo publicats sota el títol d’Eficacia y Administración, INAP-BOE,
Madrid, 1995.
3. En aquesta línia s’inscriu la suggestiva monografia d’U. Di Fabio, Das Recht offener Staaten (El
dret dels estats oberts), Mohr, Tubinga, 1998.
4. Vid. K. König i N. Füchtner, «"Schlanker Staat" zwischen Bonn und Berlin», a Verwaltungs-
Archiv, núm. 1, gener de 1999, pàg. 2 a 22.
2. Resum i sumari de l’Informe del Comitè d’experts «Schlanker Staat»
per a la modernització de l’Administració federal alemanya5
2.1. El treball del Comitè d’experts «Schlanker Staat». Resum realitzat pel president
del Comitè, Rupert Scholz, durant la conferència de premsa del 6 d’octubre de
1997 6
El Comitè d’experts «Schlanker Staat» —una comissió d’experts representativa
dels àmbits polítics i científics, dels Länder i l’Administració local, i dels sectors em-
presarials i sindicals— va finalitzar el dia 12 de setembre de 1997 el seu treball i lliu-
ra avui el seu Informe final al canceller federal. La tasca del Comitè d’experts va
ser preparar mesures concretes i renovadores relacionades amb el tema "Schlanker
Staat" / disminució de burocràcia innecessària» i la seva ràpida posada en pràctica.
El Comitè d’experts, durant dos anys de sessions consultives, va elaborar decisions
temàtiques, les quals van ser traslladades immediatament al Govern federal. Per
això, el Govern, ja durant el període de treball del Comitè d’experts, ha admès i
transformat, de fet, un bon gruix de les seves propostes, mandats i demandes.
D’aquesta manera, el procés de modernització ha fet un pas decisiu. Aquest, al seu
torn, ha de ser continuat de manera conseqüent a fi de mantenir així la competitivitat
d’Alemanya. La ciutadania i les empreses han de ser alleujades d’impostos i contribu-
cions. Una quota alta d’Estat treu a l’economia l’aire necessari per respirar. Per mitjà
d’una política conseqüent, durant els propers anys es reduirà la quota de l’Estat al ni-
vell anterior a la unificació d’Alemanya (46 %). Addicionalment, per garantir la futura
capacitat competitiva d’Alemanya, calen espais lliures que permetin el rendiment de la
iniciativa privada i la riquesa d’idees. Alemanya necessita una nova cultura de l’auto-
nomia. Es tracta d’enfortir el poder d’innovació en l’economia i la societat, de fomen-
tar impulsos per al creixement econòmic i la creació de llocs de treball. L’Administra-
ció s’ha d’entendre més que no pas fins ara com a prestadora de serveis per a empreses
que possibilitin la creació de llocs de treball.
2.1.1. Catàleg de tests per a projectes legislatius
Per reduir el nombre de lleis, augmentar-ne la qualitat, fer-les més transparents
per al ciutadà i també per poder avaluar-ne millor l’efecte en la generació de despe-
ses, el Comitè demana al legislador estatal una legitimació qualificada i que actuï
només quan hi hagi una necessitat que l’obligui a fer-ho. L’examen estricte dels pro-
jectes legislatius, particularment en atenció a la seva necessitat, adquireix un signifi-
cat especial a causa de l’augment legislatiu constant —en aquests moments, a la Fe-
deració hi ha 4.874 lleis i reglaments (Rechtsverordnungen) amb més de 84.900
disposicions singulars—. Els autors de les lleis han de demostrar de manera subs-
tantiva la necessitat dels projectes de llei. Alhora, en qualsevol modificació legal cal
examinar si hi ha altres disposicions supèrflues. A més, per regla general, caldria
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 319
5. La redacció de l’Informe correspon a la Secretaria del Comitè d’experts «Schklanker Staat», del
Ministeri Federal d’Interior. L’edició ha estat realitzada per la Impremta federal (Bundesdruckerei
GmbH) a Bonn.
6. Traducció de Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés.
considerar la fixació d’un límit temporal per a les lleis. Les «preguntes examinado-
res blaves» (Blauen Prüffragen)7s’han de perfeccionar tenint en compte el catàleg
de tests i s’han d’incorporar en els reglaments comuns de règim interior dels mi-
nisteris federals (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien). Per a la ga-
rantia institucional i el control del procediment examinador s’hauria de crear un
organisme examinador de normes (Normprüfstelle) a l’oficina del Canceller (Bun-
deskanzleramt). Cal una avaluació conseqüent pel que fa a les conseqüències de les
lleis, no solament en relació amb la despesa pública, sinó també amb l’economia.
Per aquesta raó el Comitè d’experts ha demanat que el Govern federal només pre-
senti projectes de llei en els quals, juntament amb les despeses associades, se’n de-
talli la utilitat.
Mentrestant, tots els ministeris federals estan obligats, mitjançant el reglament
de règim interior, a una elecció rigorosa de les iniciatives legislatives. Les «preguntes
examinadores blaves» s’han de perfeccionar, ja que han esdevingut un component
essencial del reglament comú de règim interior. Inicialment, la petició feta pel Co-
mitè d’experts «Schlanker Staat» per a un organisme institucionalitzat examinador
de normes només va ser realitzada parcialment. Respecte a això, i fins a aquest mo-
ment, els departaments solament s’han obligat a un control intern descentralitzat.
Allà on s’han instaurat organismes centralitzats examinadors de normes —com, per
exemple, a Baviera o Saxònia— els resultats demostren que s’aconsegueix una rea-
lització precisa de l’objectiu a través de poques lleis, però clares, que siguin transpa-
rents i pròximes al ciutadà.
D’altra banda, el Govern federal ha establert la necessitat d’una avaluació eficaç
i seriosa al voltant de les conseqüències de les lleis en els seus 50 punts del Programa
d’acció per a l’establiment d’inversions i la creació de llocs de treball. Per això, en
l’exposició de motius dels projectes de llei s’haurien de plasmar expressament les
despeses d’execució previsibles que se’n deriven a partir d’un precepte per a l’econo-
mia i l’administració, i també s’hi hauria d’exposar quines despeses es poden crear
per a les empreses i, especialment, per a les empreses mitjanes. En la comprovació
de les despeses s’inclouen les associacions participants i els sectors econòmics afec-
tats. En el si del Ministeri Federal d’Economia s’ha creat un «grup de treball sobre
despeses de burocràcia» (anomenat «Inspecció de despeses burocràtiques» —Büro-
kratiekosten-TÜV—). En aquests moments es confecciona la guia corresponent per
tal de facilitar el procediment d’elaboració de les despeses derivades en l’execució de
lleis.
2.1.2. Cap a una Europa forta amb una subsidiarietat legislativa concentrada
i legítima
El Comitè d’experts està d’acord amb el fet que tots els progressos en l’àmbit
d’una millora en la legislació són nuls si, d’altra banda, no s’aconsegueix canalitzar
el torrent reglamentari de Brussel·les. L’aplicació precisa del principi de subsidiari-
AUTONOMIES · 26
320
7. Sistema establert l’any 1984. Vegeu sobre aquesta qüestió R. Wassermann, «Montesquieu,
schklanker Staat und Blaue Prüffragen-Zur Bedürfnisprüfung bei Gesetzgebungsvorhaben»,
a NJW, 1999, pàg. 1376-1377.
tat, la disminució de la complexitat i la densitat reguladora de la legislació europea,
com també l’augment de la seva qualitat8—si escau, amb l’ajut d’un organisme
central institucionalitzat examinador de normes—, són només alguns exemples del
que cal per tal de no obstaculitzar el motor de la integració europea i la seva accep-
tació per la ciutadania. Per aquesta raó, el Comitè d’experts ha demanat al Govern
federal que defensi especialment la reducció dels processos legislatius confusos i
l’observança del principi de subsidiarietat.
En el marc del Tractat d’Amsterdam s’ha emès un protocol relatiu a l’art. 3 b
paràgraf 2 del Tractat CE relatiu a l’aplicació dels principis de subsidiarietat i pro-
porcionalitat. Aquest protocol disposa que qualsevol òrgan de la Comunitat, en l’e-
xercici de les seves competències, fins i tot en la legislació, ha de garantir el compli-
ment del principi de subsidiarietat. Amb això es posen, com a mínim, unes vies
comunes per examinar la funció legislativa per part dels òrgans de la CE i dels estats
membres.
2.1.3. Objectius comuns del Govern federal i els Länder per a la modernització
de l’Administració
També en aquesta direcció cal concedir més importància al principi de subsi-
diarietat pel que fa als Länder i els municipis. A través d’una manera de procedir
concertada es pot aconseguir un marc millor de desenvolupament en les reformes
organitzatives de l’Administració, en el procediment administratiu i en l’acompli-
ment de l’execució administrativa; això implica, per exemple, que els finançaments
mixtos siguin també, en la mesura possible, reduïts, i que es procedeixi a un examen
rigorós sobre la necessitat de la legislació concurrent. Independentment d’això cal-
dria intensificar l’intercanvi d’experiències entre el Govern federal, els Länder i els
municipis en relació amb els diversos i, en part, diferents plantejaments i projectes
de modernització.
En un primer projecte comú entre el Govern federal, Baden-Württemberg i de-
terminats municipis se n’elabora, amb suport extern, un de relatiu a l’avaluació de
les conseqüències de les lleis.
En el futur, aquest vademècum ha de permetre als seus aplicadors pronosticar,
de manera substantiva, les despeses d’execució de les lleis des de punts de vista tant
de l’economia nacional com empresarials; a més, ho ha de fer d’una manera trans-
parent per a tots els participants en el procediment legislatiu.
En el subcomitè d’«Aspectes generals de l’organització administrativa» del VI
grup de treball de la conferència del Ministeri de l’Interior es va decidir, a iniciativa
del ministre Kanther, una intensificació de l’intercanvi d’informació en relació amb
la qüestió important de la modernització administrativa.
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 321
8. En aquest sentit, cal tenir en compte l’informe del Comitè d’experts independents «sobre la
simplificació legislativa i administrativa» (doc. COM (95) 288 final/2), presentat al Consell Europeu
de Cannes (26 i 27 de juny de 1995). L’informe manifesta la necessitat d’adoptar una reglamentació
adequada i innovadora que també comprengui —segons la situació— la supressió de reglamentacions
que s’hagin fet supèrflues, la simplificació i l’acceleració dels procediments administratius, un millor
aprofitament dels estímuls de l’economia de mercat i, si escau, la privatització.
2.1.4. La reducció necessària de les funcions de l’Estat
La reducció de funcions estatals al nucli essencial significa una crítica perma-
nent d’aquestes funcions per mitjà dels criteris següents: necessitat, proporciona-
litat, rendibilitat financera i el principi de subsidiarietat. Des d’aquest punt de
vista, el Comitè d’experts ha proposat la presentació d’un inventari efectiu, al
qual segueix l’examen de fins a quin punt les funcions assumides ara pel Govern
federal poden ser privatitzades. En un tercer pas cal demanar-se quines funcions
han de ser acomplertes pels mateixos ministeris. Especialment, en relació amb el
trasllat cap a Berlín, el Comitè d’experts veu una possibilitat extraordinària per
anar, amb l’ajut de la crítica de funcions, vers un aprimament de l’Administració
ministerial.
S’han establert també les premisses per a una Administració federal més reduï-
da i eficient en el nucli de les seves funcions. En aquests moments s’examinen totes
les estructures organitzatives dels ministeris, les quals, si l’any 1993 incloïen 25.017
òrgans, l’any 2001 en tindran menys de 19.000. Com a complement de tot això,
des del Govern federal s’elabora un balanç general de totes les funcions. Segons un
primer resultat provisional, aquestes funcions sumen un total de 1.848. Actual-
ment, són examinades tenint en compte un possible traspàs a autoritats (Behörden)
inferiors, la seva privatització o la seva desaparició completa. D’altra banda, també
desapareixen o són unificades nombroses autoritats; per exemple, altes direccions
de finances, instituts de recerca i organismes duaners.
2.1.5. Prendre’s seriosament la privatització a tots els nivells estatals
La privatització —a conseqüència d’una crítica qualificada de funcions— cons-
titueix un canvi necessari de via per causes politicolegals: correspon al principi de
subsidiarietat que l’Estat hagi de retrocedir quan hi hagi empreses privades que pu-
guin realitzar prestacions d’igual o millor manera que les empreses públiques. Per
això té una gran importància que en el retrocés de l’Estat en les funcions públiques
(öffentliche Aufgaben) s’estableixi el marc idoni de condicions per aconseguir unes
estructures competitives. La privatització d’empreses públiques enforteix el creixe-
ment i l’ocupació. Això aporta una contribució important a la consolidació dels
pressupostos públics i dóna un marge per a inversions futures. A través de la priva-
tització es duen a terme de manera més eficient i amable per als clients funcions que
fins ara eren exercides pel sector públic. El poder econòmic i la competència de de-
cisió política són corregits. En opinió del Comitè d’experts, el Govern federal ha de
dur a terme, de manera conseqüent, la seva política de privatització; en particular,
hi ha moltes possibilitats per a la privatització en el sector de les infraestructures pú-
bliques. Tot i això, en aquests moments el major potencial per a la privatització és
als Länder i els municipis. Per tant, totes les administracions territorials (Ge-
bietskörperschaften) es veuen obligades a la recerca de solucions economicoprivades
per exercir les seves funcions. Aquesta obligació s’ha de fonamentar en totes les dis-
posicions pressupostàries dels Länder i les entitats locals.
El Govern federal dirigeix una política de privatització conseqüent amb aquests
propòsits. Amb l’entrada a la borsa de la Deutsche Telekom AG —telefònica ale-
manya—, la Federació ha assolit una revaloració notable de l’acció com a forma
AUTONOMIES · 26
322
d’inversió a Alemanya, amb l’afegitó d’una àmplia dispersió patrimonial. A més,
aviat es decidirà la privatització completa de la Lufthansa AG —línies aèries—,
com també l’alienació de la Postbank AG —banc postal— i de l’Autobahn-Tank-
und Rast AG —societat d’autopistes, gasolineres i àrees de servei—. Dins de l’Ad-
ministració federal es compta també, per a l’enfortiment de les consideracions poli-
ticolegals plantejades, amb la destinació cap a l’àmbit juridicoprivat d’una part del
sector de serveis, on, mentrestant, s’han iniciat una pluralitat de projectes model.
Apart d’altres activitats que impliquen el trasllat de funcions públiques a organitza-
cions de dret privat, cal destacar especialment com a objecte de privatització el Be-
treibermodelle —model empresarial— (exemple: la construcció de carreteres fede-
rals), el Leasingmodelle —model de leasing— (exemple: la Llei per fomentar la
construcció d’escoles superiors) i el Contracting-out-Modelle (exemple: l’estalvi d’e-
nergia als edificis públics).
2.1.6. Reducció de reglaments administratius i d’estàndards
L’acurat examen del «Catàleg de tests per a projectes legislatius» que ha propo-
sat el Comitè d’experts «Schlanker Staat» s’ha d’estendre també als reglaments ad-
ministratius (Verwaltungsvorschriften)9i als estàndards. La lluita contra el «torrent
legislatiu» quedaria sense efectes si no fossin desbrossades exhaustivament les dispo-
sicions jurídiques molt més nombroses inferiors a la llei, perquè els reglaments, les
disposicions administratives i els estàndards restringeixen molt més el marge de de-
cisió per al cas concret que les lleis dictades des del Parlament. A més, seria raonable
que en el futur totes les normes inferiors a la llei es dictessin només amb data de ca-
ducitat. Un cop transcorregut aquest lapse de temps, la disposició en perdria au-
tomàticament la vigència o hauria de ser examinada i dictada novament. Quant als
estàndards, en el futur hauria de ser possible dictar-los en cada cas concret: si una
ciutadana, un ciutadà o una empresa poden provar que l’objecte d’una o l’altra dis-
posició es pot aconseguir d’una altra manera, en aquest cas ha de ser duta a terme
d’aquesta manera.
El Govern federal projecta, dins un període de dos anys, establir un catàleg de
validesa per a les disposicions administratives (Verwaltungsvorschriften) de tots els
departaments, sobre el qual vol fonamentar un considerable enriquiment jurídic en
l’àmbit de les disposicions administratives.
2.1.7. Millor qualitat a través de la simplificació legal: Codi ambiental
(Umweltgesetzbuch) i projecte d’una llicència integral d’instal·lacions
El dret del medi ambient alemany, històricament creixent, resulta, amb els seus
3.542 articles (Paragraphen), no gaire pràctic en la seva execució i necessita una har-
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 323
9. Verwaltungsvorschrift (reglament administratiu) fa referència a aquelles disposicions adminis-
tratives que tenen com a objectiu la regulació de matèries pròpies de l’àmbit intern de l’Administració
(behördenbindendes Innenrecht), mentre que l’expressió Rechtsverordnung (reglament jurídic) va lligada
a la regulació de drets i obligacions dels ciutadans (allgemeinverbindliches Aussenrecht). Sobre la distin-
ció, sempre difícil, entre tots dos conceptes, vid. H. Maurer, Allgemaines Verwaltungsrecht, onzena edi-
ció, 1997, pàg. 608.
monització d’acord amb les normes europees. Per aquesta raó, el Comitè d’experts
demana un Codi de medi ambient, l’aspecte essencial del qual està constituït per la
llicència integral en què s’inclouen totes les exigències mediambientals i també un
inventari dels tipus de llicència i autorització existents. Això, a més, representaria
un pas endavant cap a la simplificació i l’acceleració dels procediments de planifica-
ció i autorització.
La tardor de 1997 el Ministeri de Medi Ambient va presentar un projecte de llei
per al primer exemplar d’un Codi mediambiental unitari (UGB),10 en el qual, a
part de la incorporació de dues directives de la CE, ha de quedar consolidat espe-
cialment el projecte d’una autorització integral d’instal·lacions que comprengui els
aspectes ambientals de caràcter legal.
2.1.8. Enfortiment de l’autoresponsabilitat privada: ecoauditoria i possibilitats
de translació a d’altres àmbits aliens al medi ambient
El procediment d’ecoauditoria11 constitueix un exemple clar de la manera com
es duu a terme la nova concepció per a una major responsabilitat cooperativa de
l’Administració i els ciutadans, dels experts públics i privats pel que fa, d’una ban-
da, a la procura «i el control administratiu» i, d’una altra, a l’autoresponsabilitat pri-
vada. Segons això, un subjecte privat, a partir de la seva qualificació (professional) o
sota determinades mesures preventives, pot aportar justificació del compliment
dels estàndards ecològics, cosa que faria innecessaris els controls addicionals que
dugui a terme l’Administració. En aquest sentit, en opinió del Comitè d’experts, el
procediment d’auditoria es podria utilitzar en altres àmbits com ara el dret de la
construcció, la supervisió industrial i, també, en determinats sectors subjectes a or-
denació legal.
Amb vista a una aplicació millor del sistema d’ecoauditoria, el Ministeri Fede-
ral de Medi Ambient practica la introducció de clàusules obertes (lliures de condi-
cions), les quals alliberen les empreses participants de les prescripcions jurídiques.
El Govern federal examina la translació d’aquesta concepció a altres àmbits subjec-
tes a ordenació jurídica. En aquest sentit, les diferents modificacions de la legislació
bavaresa de la construcció tenen un clar paper d’avançada; allà es practica a hores
d’ara una retirada de les autoritats pel que fa als aspectes jurídics de seguretat tècni-
ca en el dret de la construcció, vers una direcció que apunta al fet que, en el futur, el
95 % dels projectes de construcció es realitzaran lliures d’autorització o per mitjà de
procediments molt simplificats.
AUTONOMIES · 26
324
10. Hi ha un projecte, amb comentaris, de Codi ambiental —UGB— realitzat per una comissió
independent d’experts. Aquest projecte, que consta d’un total de 775 articles, ha estat editat pel Mi-
nisteri Federal de Medi Ambient i Duncker & Humblot, Berlín, 1998, 1725 pàgines.
11. El procediment d’ecoauditoria troba el seu origen en el Reglament (CEE) núm. 1836/93. Per
al seu desplegament i plena efectivitat es va aprovar la Llei d’auditoria mediambiental (Umweltaudit-
gesetz), de 7 de desembre de 1995. Se’n pot veure una traducció a M. Tarrés, «Los sujetos privados en
la gestión y auditoría medioambiental comunitaria. Su desarrollo en la Umweltauditgesetz alemana»,
RAP, núm. 145, pàg. 522-542.
2.1.9. Tanta estadística com calgui i el mínim de despeses oneroses possibles
Sens perjudici de la utilització de l’estadística burocràtica com a base d’infor-
mació per a la presa de decisions polítiques, per als projectes de planificació i també
per controlar l’èxit de les mesures estatals, el Comitè d’experts encoratja, entre d’al-
tres possibilitats, la utilització, mitjançant l’ajut de les tècniques informàtiques,
d’una base de dades conjunta per tal d’aconseguir un efecte racionalitzador. També
cal crear una base de dades de la qual se serveixin conjuntament tant els funcionaris
d’estadística de la Federació com els dels Länder, i millorar la transparència dels cos-
tos en el sistema estadístic. Finalment, en el futur s’hauria de provar, amb l’ajut
d’un projecte pilot, el perfeccionament de la prova del caràcter indispensable de les
estadístiques federals a través d’una variació de l’obligació de suportar els costos
—la qual ha de respondre al principi segons el qual qui encarrega una estadística és
responsable de costejar-la.
Amb la tercera llei de millora de l’estadística i les mesures complementàries
adoptades pel Govern federal s’ha aconseguit redreçar d’una manera clara el sistema
estadístic. La regulació completa ha assolit 15 estadístiques, entre les quals es troba
la de premsa. En unes altres 15 s’han suprimit parts o criteris de l’enquesta. Final-
ment, en unes altres 10 s’ha allargat el temps d’enquesta. En l’àmbit agrari s’han
agrupat la majoria de les estadístiques. En conjunt, s’han racionalitzat els procedi-
ments per a la realització d’enquestes i les dades de l’Administració podran ser uti-
litzades amb més intensitat. Es tendeix, sobretot, cap a una disminució perceptible
de l’obligació de presentar relacions i informes que afecta milers d’empreses artesa-
nals en l’àmbit de l’agricultura, com també empreses individuals i grans superfícies.
2.1.10. D’una Administració burocràtica a una empresa de prestació de serveis
Les recomanacions del Comitè d’experts per a la modernització de l’Adminis-
tració federal també són vàlides per als ministeris. Els elements essencials per a això
són la nova estructuració de l’organització dels àmbits essencials, amb unitats de
treball més grans i més flexibles, una conducta cooperativa responsable, uns equips
de treball amb responsabilitat pròpia, un control operatiu conjunt (acords d’objec-
tius) i també un control estratègic (anàlisi dels mitjans). El management de qualitat
és el mètode per establir-hi un procés de millora continu i per evitar que aquest pro-
cés es limiti a una acció puntual. Per aquest motiu, cal destacar el paper del col·la-
borador de l’Administració (der Mitarbeiter der Verwaltung) en la seva qualitat d’or-
ganisme actuant. Amb aquest és possible, descrivint l’objectiu de l’Administració,
modificar-ne la imatge tradicional i oferir un marc d’orientació per a una actuació
de l’Administració moderna —és a dir, una organització la missió primordial de la
qual consisteix en la prestació de serveis als ciutadans.
El Govern de la Federació ha introduït provisionalment al voltant de 600 me-
sures innovadores que han estat documentades en conjunt en el text sobre la «Mo-
dernització de l’Administració federal». El management de qualitat haurà de ser
operatiu a mitjà termini en l’Administració federal. Això s’aconseguirà gràcies a un
manual guia elaborat a través d’un projecte pilot en el si d’un servei de l’Adminis-
tració federal. D’altra banda, el Gabinet Federal ha creat un comitè directiu, la tasca
del qual serà coordinar el procés conjunt d’innovació i modernització.
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 325
2.1.11. Amb els empleats dels serveis públics en el camí cap a una Administració
moderna
La inclusió de tots els empleats en el procés de reforma és un component es-
sencial de la gestió de personal moderna. La por i la inseguretat es poden compen-
sar fent-los participar en els processos de canvi. Instruments com ara els cercles de
qualitat, la competitivitat en les innovacions o els tallers d’idees integren la creati-
vitat disponible, els coneixements i les experiències dels empleats, cosa que afavo-
reix el procés de modernització. Una gestió del personal moderna significa també
una evolució personal conseqüent, amb aspectes com ara el perfil funcional, les es-
timacions potencials, la planificació de les necessitats, la capacitat, la protecció de
la dona i la mobilitat laboral transnacional. El Comitè d’experts ha proposat en
aquest context un projecte pilot la missió del qual consistirà a comprovar si a tra-
vés de l’obtenció de diverses mostres de professions bàsicament equivalents (ex-
perts, directors de projectes i executius amb diversos perfils de qualificació) es re-
força l’orientació de l’equip i es pot flexibilitzar la jerarquia clàssica amb la seva
associació a funcions de direcció i a la competència d’experts. Juntament amb això
cal dedicar una atenció especial a la qualificació dels executius per mitjà d’una for-
mació intensiva. Finalment, un altre aspecte rau en un maneig obert del pressu-
post de personal.
La Llei de reforma jurídica dels serveis, que va entrar en vigor l’1 de juliol de
1997, reforça els aspectes relacionats amb l’eficiència en l’estructura de promoció
i de salari de l’Administració federal. El sistema salarial és més atractiu i alhora
més flexible. Per fer-ho, hi ha la possibilitat de comptar amb premis i primes. Es
preveu una prova per a cada promoció. Així, la permeabilitat de la carrera ha aug-
mentat. A gairebé tots els departaments federals es treballa el concepte d’evolució
personal per optimitzar la utilització del col·laborador (Mitarbeieter) en inte-
rès d’ambdues parts i per millorar tant la direcció del personal com la seva moti-
vació. A més, hi ha la possibilitat d’utilitzar en general l’instrument de l’ocupació
parcial (Teilzeitbeschäfstigung) i també les oportunitats del treball telemàtic (Tele-
arbeit).
2.1.12. Perfeccionament del règim de l’administració econòmica com a
component més important de la modernització de l’Administració
El Comitè d’experts considera que la reforma del règim de l’administració
econòmica és l’eina per modernitzar l’Administració. Una descentralització de l’e-
xecució de l’Administració tributària augmenta la motivació i els interessos de tots
els participants. Amb això es poden establir noves prioritats i es pot reaccionar d’u-
na manera adequada davant successos imprevistos. Igualment, la introducció de
pressupostos amb un marc financer rígid, amb més anys de vigència, obre vies com-
pletament noves per a l’economia de les finances públiques. Els projectes pilot que
ja són en marxa s’han d’introduir tan ràpidament com sigui possible en nombrosos
àmbits de l’Administració. Els altres s’haurien d’agrupar en un projecte pilot d’una
envergadura superior que tingués en compte també la possibilitat de comptabilitzar
els costos i les prestacions complementàries dels serveis per a l’administració minis-
terial.
AUTONOMIES · 26
326
A iniciativa del ministre d’Economia, el Govern ha acordat una llei sobre l’evo-
lució de l’administració econòmica de la Federació i els Länder. Per fer-ho, s’han in-
troduït, entre d’altres mesures, el principi d’anualitat, l’exteriorització de la capaci-
tat de cobertura i una relaxació dels fonaments de la cobertura conjunta, sense
comprometre per aquesta raó el dret pressupostari parlamentari de l’Administració
federal. A través de nous estímuls, les administracions poden economitzar els in-
gressos més elevats. Allà on sigui possible cal desenvolupar, i introduir com abans
millor, procediments jurídics més simples i pràctics per calcular el cost dels serveis.
En un futur pròxim es provarà la rendibilitat de la utilització dels mitjans.
2.1.13. La utilització de les tècniques d’informació i els nous mitjans de
comunicació per a una Administració efectiva i orientada vers el futur
Per reforçar la comunicació i optimitzar els processos, l’Administració ha de
fer servir les tècniques d’informació més modernes. Amb això, i amb la reducció
consegüent del treball rutinari a través de l’automatització, augmenta la motivació
i la capacitat de servei dels empleats. Avui és possible tècnicament, sense recórrer
un llarg camí i sense prendre en consideració els horaris d’oficina, transmetre una
instància directament a un organisme oficial des d’un ordinador domèstic. La re-
solució també pot ser comunicada fins al domicili per mitjà d’aquesta via. El pres-
supost per fer-ho consisteix en un apropament dels estàndards nacionals i interna-
cionals sobre intercanvi de documents. La conversió exigeix especialment
l’existència de sistemes de seguretat dignes de confiança. En aquest sentit, s’ha
d’assegurar la identificació precisa de l’interessat i la verificació dels sistemes de se-
guretat.
Amb la Llei de serveis d’informació i comunicació el Govern federal ha aconse-
guit les línies fonamentals per a això mitjançant la intensificació de la utilització de
les tècniques d’informació. L’associació d’informació Bonn/Berlín (Informations-
verbund Bonn/Berlin, IVBB) ja ha introduït, amb vista a una millora enorme de l’e-
ficiència in puncto, possibilitats de comunicació i intercanvi de dades a l’interior de
l’Administració pública federal. El maig de 1997, a través de l’Administració fede-
ral, s’ha iniciat el projecte pilot anomenat «oficina sense papers». Per mitjà de la uti-
lització del suport informàtic s’ha introduït el principi «un per a tots» en l’àmbit de
l’organització i del personal, de manera que el procediment corresponent es desen-
volupa en un lloc perquè estigui a disposició de tota l’Administració federal.
2.1.14. Acceleració dels procediments de planificació i autorització
En opinió del Comitè d’experts, les lleis aprovades a la fi de 1996 sobre la sim-
plificació i l’acceleració dels procediments de planificació i autorització constituei-
xen un instrument important per millorar les necessitats de la situació econòmica
d’Alemanya. No obstant això, aquest principi hauria de ser exterioritzat, en cas que
conformi el procediment d’autorització en el sentit d’una prestació de serveis d’una
Administració més flexible i s’ajusti a les necessitats temporals de l’inversor i, per
tant, del pla d’inversió corresponent.
La Llei d’acceleració del procediment d’autorització ha entrat en vigor tempo-
ralment amb un gran nombre de millores. La Llei de procediment administratiu
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 327
modificada aporta des del començament de 1997 les premisses per a una accelera-
ció eficient del procediment de comprovació de la planificació i l’autorització. La
Llei federal de protecció de les emissions introdueix algunes variants en el procedi-
ment gràcies a les quals és possible iniciar més aviat un projecte. En l’ordre conten-
ciós administratiu s’obtindria una millora de la protecció jurídica en el temps pre-
vist legalment pel que fa a les pretensions protegides constitucionalment.
El Govern federal té la intenció de realitzar altres simplificacions en el camp de
les autoritzacions, especialment en l’àmbit de la construcció, la indústria, el co-
merç, el medi ambient, l’hoteleria i les telecomunicacions.
2.1.15. Protecció jurídica efectiva com a contribució a l’«Estat més prim»
(«Schlanker Staat»)
També per a la justícia, com a funció essencial de l’Estat, hi ha motius de crítica
sobre les seves funcions i procediment. El Comitè d’experts advoca per un canvi en
el sistema de tarifes, per la simplificació i la millora de l’organització judicial, i tam-
bé per una orientació professional de la formació jurídica. A través de la cessió de
competències al Registre, per mitjà de la demanda o de la reserva de resolució extra-
judicial de plets, o fins i tot a través d’una nova regulació del dret d’arbitratge o de
simples mesures similars, es produeix una descongestió. La resolució ràpida dels
plets que eviti els llargs terminis del procediment és un altre component important
de la funció judicial per aconseguir la pau i la seguretat jurídiques. Caldria harmo-
nitzar les ordres jurisdiccionals, reduir les branques judicials i concentrar la com-
petència judicial en un sol ministeri. Igualment s’hauria de sospesar, per a l’enforti-
ment de la responsabilitat personal de les autoritats administratives, la possibilitat
d’ampliar, a través d’una regulació general en l’ordre judicial administratiu, el mar-
ge de discrecionalitat administrativa, amb vista a un repartiment de poder compen-
sat (114a VwGO).
Mitjançant un projecte de llei del Govern federal de juliol de 1997, s’ha iniciat,
a manera de prova model, la cessió del Registre de comerç a les cambres d’indústria
i comerç. A través de clàusules d’experimentació i d’obertura, a Baden-Württem-
berg s’ha de provar en quina mesura aquesta cessió té com a resultat una desconges-
tió de la justícia, alhora que és capaç de garantir el funcionament de la gestió regis-
tral. A més, aviat es nomenaran àrbitres per a la resolució extrajudicial de plets i
també es durà a terme una simplificació general dels arbitratges. Gràcies a la tasca
del Ministeri Federal de Justícia s’aconseguirà una llei per simplificar les causes de
multes, amb la qual s’obtindrà una economia processal molt elevada, cosa que do-
narà lloc a l’acceleració consegüent dels procediments principals.
AUTONOMIES · 26
328
2.2. Sumari de l’Informe
Mercè Darnaculleta i Marc Tarrés, «Aprimament» de l’Estat... 329
1. Modernització de l’Estat i l’Administració
com a fonament per a la situació futura
d’Alemanya —estat inicial, accions políti-
ques necessàries i plantejaments de solució.
I. L’estatalitat en el límit de la seva capaci-
tat.
II. «Schlanker Staat» com a objectiu polític
primari de política interior.
2. Menys Estat —major llibertat de la societat
civil (bürgerliche Freiheit). Resultats del
Comitè d’experts «Schlanker Staat» i estat
de la seva aplicació.
I. Reducció del torrent —excés— norma-
tiu (Normenflut) per mitjà d’un examen
qualificat de necessitat.
II. Orientació de la legislació europea al
voltant de la subsidiarietat, la desregula-
ció, la transparència i l’eficiència.
III. Reformes administratives als Länder i
l’Administració local (Kommunen).
IV. L’activitat estatal s’ha de limitar.
V. Potencials de privatització dins la Fede-
ració (Bund), els Länder i l’Administra-
ció local.
VI. Disminució de les reglamentacions ad-
ministratives i dels estàndards —tèc-
nics— com a objectiu prioritari de la
desregulació.
VII. Millor qualitat a través de la simplifica-
ció legal: el projecte de Codi ambiental.
Projecte per a una autorització integral
de les instal·lacions industrials.
VIII.Autocontrol enfront de control estatal:
l’exemple de l’ecoauditoria.
IX. Modernització dels sistemes estadístics.
X. Eficiència de l’estructura administrativa
i de l’organització administrativa.
XI. Gestió de personal i motivació de la
competitivitat. Els empleats en el «Sch-
lanker Staat».
XII. Flexibilització del sistema pressupostari
com a part important de la modernitza-
ció administrativa.
XIII.El camí per a l’augment de l’efectivitat i
l’eficiència de l’Administració pública
especialment mitjançant la introducció
de les tècniques de la informació.
XIV.Acceleració dels procediments de plani-
ficació i autorització.
XV. Descàrrega de la Justícia.
3. Comprensió al voltant del «Schlanker
Staat».
