Hacia la racionalización del uso de los recursos naturales: la planificación ambiental.
| Autor | Antonio Alfonso Pérez Andrés. |
| Cargo | Doctor en Derecho. Profesor Ayudante de Derecho Administrativo. |
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NUEVOS INSTRUMENTOS PARA LA RACIONALIZACION DEL USO DE LOS RECUSOS NATURALES.
En estas páginas pretendemos abordar el análisis de una nueva dimensión que presenta la función pública de racionalización del uso de los recursos naturales. Nos referimos a la actividad planificadora de la Administración sobre tales recursos, que está llamada a convertirse en el instrumento eje del Derecho Ambiental del siglo que viene y del final de éste. Como destacaba el profesor MARTIN MATEO en su Tratado de Derecho Ambiental (Ref. ), existe un consenso general sobre la necesidad y conveniencia de aplicar al control de los sistemas ambientales las técnicas de planificación. Este autor afirma con acierto (Ref. ) que, más allá de las meras intervenciones puntuales, para alcanzar objetivos concretos es indispensable concitar armónicamente toda una serie de medidas interrelacionadas, lo que sólo puede conseguirse en el marco de la planificación.
La organización del espacio como técnica ambiental no es del todo novedosa. Así, MARTIN MATEO cita a VITRUBIO POLION (Ref. ) y las Leyes de Indias para ejemplificar cómo ya los primeros antecedentes del urbanismo tuvieron muy presentes «las interacciones entre el entorno geográfico y el hábitat» (Ref. ). Sin embargo, ha habido momentos históricos en los que estos enfoques se han abandonado casi por completo. En las postrimerías del siglo XX una savia nueva nos conduce hacia una nueva primavera en el uso de las técnicas planificadoras para la ordenación de los recursos naturales.
En efecto, en la concepción actual, la ordenación de los recursos naturales se ha de realizar desde dos vertientes planificadoras distintas de la Administración. Por un lado, desde la planificación territorial, lo cual no resulta del todo novedoso, como ya hemos indicado, y por otro, desde la planificación ambiental, mucho más novedosa, al menos tal y como aparece concebida en la vigente legislación ambiental, tanto estatal como autonómica.
Hay dos circunstancias primordiales a tener en cuenta en materia de planificación del uso de los recursos naturales. En primer lugar, cuando hablamos de planificación territorial no sólo nos referimos a la Planificación Urbanística, sino también a la novedosa Planificación Autonómica de Ordenación del Territorio y a la Planificación Territorial Sectorial (Ref. ). En especial es de destacar el papel que están llamados a desempeñar en la ordenación de los recursos naturales los nuevos Planes Autonómicos de Ordenación del Territorio que han sido diseñados en las correspondientes leyes autonómicas en la materia. Normas que han sido dictadas en virtud de la competencia exclusiva en Ordenación del Territorio asumida por las Comunidades Autónomas, según permitía el artículo 148. 1. 3. ª de la Constitución, y que en estos momentos se encuentran en período de ejecución en la mayoría de las Comunidades (Ref. ).
La segunda circunstancia a destacar es la nueva dimensión dada por la legislación básica estatal en materia de Medio Ambiente a la Planificación Medioambiental que, como analizaremos, ha quedado constituida en la pieza clave para la protección del Medio Ambiente y la ordenación del uso racional de los recursos naturales.
El futuro de la intervención administrativa en materia de Medio Ambiente pasa, pues, por el uso acompasado de la planificación territorial, de carácter general o sectorial, y la planificación medioambiental. Si ya de por sí la trascendencia previsible para la planificación medioambiental era grande, se puede decir que ésta va a aumentar tras la publicación de la nueva Ley del Suelo del Estado, Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (Ref. ). En efecto, en la nueva Ley estos planes medioambientales, al igual que otros planes de trascendencia territorial como son los Planes Autonómicos de Ordenación del Territorio (en elaboración) y otros Planes Sectoriales Territoriales (regulados en la legislación sectorial), son determinantes para poder clasificar el suelo como no urbanizable. Y ello porque para facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible el uso de todo el que todavía no haya sido incorporado al proceso urbano, se ha hecho desaparecer el concepto de suelo no urbanizable común. Es decir, en principio todo el suelo que no sea urbano será urbanizable, salvo que merezca la condición de suelo no urbanizable, pero para ello será imprescindible que en el mismo concurran razones objetivas para su preservación que le impidan considerarlo como susceptible para ser urbanizado. La concurrencia de tales razones en cada caso no podrá decidirla libremente el planeamiento urbanístico (Ref. ). El Planeamiento General de Ordenación Urbana podrá clasificar un suelo como no urbanizable por su valor agrícola, forestal o ganadero o por sus riquezas naturales, e incluso cuando lo considere inadecuado para un desarrollo urbano (concepto jurídico indeterminado) (Ref. ); pero sobre todo serán otros planes territoriales como los de Ordenación del Territorio, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, y otros regulados en leyes sectoriales (algunos de carácter ambiental) los que habrán de determinar la incompatibilidad de un terreno con su desarrollo urbanístico, bien en razón de la necesaria de protección de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, bien debido a la existencia de riesgos naturales acreditados, o bien en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.
Se trata de una nueva forma de entender la clasificación del suelo que pretende terminar con la excesiva discrecionalidad de que gozaba el planeamiento urbanístico para determinar el suelo urbanizable, que hasta ahora, según el artículo 11 del TRLS de 1992 estaba constituido por los terrenos que el Plan General Municipal declarase adecuados, en principio, para ser urbanizados (Ref. ).
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LA COMPETENCIA PARA PLANIFICAR EL MEDIO AMBIENTE.
La competencia para planificar el medio ambiente no aparece en el ordenamiento vigente como una competencia sustantiva, sino como un elemento más integrante de las competencias medioambientales (Ref. ).
Esto conlleva que, en principio, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas podrán legislar sobre planes medioambientales y ejecutar dicha legislación; pero evidentemente respetando el reparto competencial realizado sobre la materia. Es decir, el Estado podrá legislar sobre planes medioambientales dentro de los límites de lo que debe considerarse como materia básica; en cambio, las Comunidades Autónomas deberán acatar la legislación básica del Estado y deberán ejecutarla, elaborando los planes que por aquélla se prevean; o incluso, en el ámbito de la creación de nuevos mecanismos adicionales de protección, podrán añadir instrumentos planificadores que complementen la acción de los ya diseñados como mínimo común denominador para toda la nación por la legislación básica estatal.
En el artículo 4 de la propia Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (Ref. ), se mantiene que la competencia para la planificación del medio ambiente no está en manos de una instancia en particular, sino que todas las Administraciones Públicas en virtud de sus competencias respectivas podrán abordar la planificación de los diferentes recursos naturales.
Sin embargo, dichas diversas planificaciones tendrán siempre las limitaciones propias de sus ámbitos competenciales (legislación básica, por ejemplo). Por consiguiente, tal y como ha venido a reconocer la STC 102/1995, de 26 de junio, sobre la Ley 4/1989, incluso puede el Estado dictar un Plan Nacional de Ordenación de los Recursos Naturales, siempre teniendo en cuenta el carácter exclusivamente básico que pueden tener sus determinaciones en materia medioambiental (Fundamento Jurídico 13. º).
Por su lado, el artículo 21. 2 de la misma Ley 4/1989 (básico) permite que las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de Espacios Naturales Protegidos y para dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente puedan establecer, además de las figuras de protección previstas en la Ley Estatal, otras diferentes, regulando sus correspondientes medidas de protección. Entre ellas hemos de incluir la posibilidad de aumentar la cascada de planes medioambientales. De hecho, como más adelante veremos, así ha ocurrido en numerosas Legislaciones Autonómicas.
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LOS PLANES MEDIOAMBIENTALES EN LA LEGISLACION BASICA ESTATAL: LA LEY ESTATAL DE ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE 1989 (Ref. ).
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INTRODUCCION.
Hubo dos razones primordiales para dictar la Ley Estatal 4/1989, en cumplimiento del artículo 45. 2 de la Constitución, en conexión con el 149. 1. 3. º, que vino a derogar la Ley 2/1975 sobre Espacios Naturales Protegidos. En primer lugar, la intención de extender el régimen protector sobre todos los recursos naturales, incluso los que no estuvieran incluidos en alguno de los Espacios Naturales así declarados.
En segundo lugar, era necesario adecuar dicha legislación preconstitucional a la nueva situación competencial tras la implantación del Estado de las Autonomías. Las Administraciones, en base a los principios inspiradores de la Ley 4/1989 (artículo 2. 1), velarán por el mantenimiento y la conservación de todos los recursos naturales, en el ámbito de sus respectivas competencias, y con independencia de su titularidad o régimen jurídico (artículo 2. 3). Por primera vez en el Derecho Español, en el Título Segundo de la citada Ley estatal básica se regulan instrumentos para llevar a cabo la planificación de los recursos naturales. La Ley diseña un sistema de protección de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales, que gira en torno a la planificación de los mismos. Todos conocemos cómo el planeamiento, como instrumento jurídico, es la pieza clave en la ordenación del territorio y en el urbanismo. La novedad de la...
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