Régimen económico de estas entidades y su vinculación con el administrativo: presupuestos, intervención, control y vinculación del gasto

Autor:Ana Ullate Jiménez
Cargo del Autor:Abogada del Estado
Páginas:285-323
 
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I Planteamiento general

La economía española, como la de otras naciones desarrolladas, es una economía mixta. Una parte de la actividad económica responde a principios de mercado: individuos y empresas toman decisiones de forma descentralizada, la propiedad de los recursos es privada y los precios resultan de la interacción de ofertas y demandas. Asimismo, como resultado de un largo proceso histórico, el sector público ha ido ganando peso en la economía. Las decisiones de asignación de recursos basadas en el principio de autoridad y la toma centralizada de decisiones se manifiestan fundamen-

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talmente en la propiedad pública, en la legislación, en las regulaciones, en los impuestos y en los gastos públicos. La Economía Pública se preocupa de estudiar cómo las actividades del sector público afectan al comportamiento y al bienestar individual, cómo el propio sector público toma sus decisiones y cómo debería adoptarlas cuando su actuación persigue el máximo bienestar social. La Teoría de la Hacienda Pública concentra su interés en las decisiones del sector público que comportan la realización de gastos e ingresos y tienen su reflejo institucional en el Presupuesto.

El artículo 134.2 de la Constitución Española (CE) establece que los Presupuestos Generales del Estado “incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal”. Tal como se deduce de este precepto, el elemento clave para delimitar el ámbito institucional de los PGE es el concepto de sector público y, dentro de él, el sector público estatal.

Se observa así cómo la delimitación del sector público es importante, no sólo para determinar el ámbito institucional presupuestario, sino más ampliamente por la necesidad de precisar el alcance de uno de los sectores más importantes de la economía y, por tanto, del análisis económico y de la política económica. El sector público es, en palabras de MARTÍNEZ MANZANEDO, “aquella parte de la economía nacional, empresarial o no, que está situada bajo la autoridad de los poderes públicos”. Sin embargo, la identificación de los límites de su actividad, es decir, de la frontera que delimita el ámbito de lo público y de lo privado, es frecuentemente difusa. La razón estriba en la complejidad, variedad de actividades, y multiplicación de formas de organización e instituciones públicas que se han ido desarrollando desde el primer tercio del siglo pasado, todo lo cual ha significado ampliar el ámbito de actuación y la propia noción de sector público.

Existen diversos criterios para determinar la naturaleza pública o privada de cada actividad e institución. En el presente capítulo, nos vamos a centrar en un análisis exclusivamente jurídico partiendo de la CE y considerando la normativa administrativa y presupuestaria sobre la materia.

De acuerdo con nuestra Constitución, España es una democracia parlamentaria donde las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución (artículo 66.2 CE).

La competencia de aprobar los presupuestos del Estado atribuida a las Cortes Generales, revela la esencialidad de la institución presupuesta-

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ria para el Estado social y democrático de Derecho en que se constituye la democracia parlamentaria española.

Obviamente en la Ley de presupuestos deben figurar, en todo caso, tanto los ingresos como los gastos. Pero mientras que, respecto de los ingresos, en virtud de la existencia de normas de vigencia permanente que autorizan su exacción, se produce una mera estimación, respecto de los gastos, la Ley de presupuestos constituye una verdadera autorización de su cuantía y destino [SSTC 203/1998, de 15 de octubre (RTC 1998, 203),
F. 3; 33/2000, de 3 de febrero (RTC 2000, 33), F. 5; 274/2000, de 15 de noviembre (RTC 2000, 274), F. 4]. En efecto, como señala la STC 13/1992, de 6 de febrero (RTC 1992, 13): “los créditos consignados en los estados de gastos de los presupuestos generales constituyen «autorizaciones legislativas para que dentro de unos determinados límites la Administración del Estado pueda disponer de los fondos públicos necesarios para hacer frente a sus obligaciones» y «predeterminan el concepto por el que autorizan su uso” (F. 5). En definitiva, del mismo modo que son los representantes de los ciudadanos los que deben autorizar la exacción de las prestaciones patrimoniales de carácter público (artículo 31.3 CE), es también al Parlamento a quien corresponde autorizar la cuantía y el destino del gasto, así como el límite temporal de los créditos presupuestarios (artículo 134.2 CE).

Se deduce así, que incluyendo los presupuestos generales del Estado la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (art. 134.2 CE) y constituyendo el instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno mediante su examen, enmienda y aprobación, las Cortes Generales ejercen una función específica y constitucionalmente definida a través de la que se cumplen tres objetivos especialmente relevantes: a) aseguran el control democrático del conjunto de la actividad financiera pública (arts. 9.1 y 66.2 CE); b) participan de la actividad de dirección política al aprobar o rechazar el programa político, económico y social que ha propuesto el Gobierno y que los presupuestos representan; c) controlan que la asignación de los recursos públicos se efectúe, como exige expresamente el art. 31.2 CE, de una forma equitativa, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para el funcionamiento de la Administración.

Los Presupuestos Generales del Estado, elaborados en el marco de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, persisten en

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el objetivo de conseguir una mayor racionalización del proceso presupuestario a través de la confluencia de las mejoras introducidas a nivel de sistematización, en tanto que se procede a la ordenación económica y financiera del sector público estatal, a ordenar sus normas de contabilidad y control y, a nivel de eficacia y eficiencia. Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2011:

“Desde finales de 2008, la economía española atraviesa una situación de desaceleración que se inscribe en un contexto de crisis económica generalizada a nivel mundial. Dentro de este marco, los Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, junto con la futura Ley de Economía Sostenible, se configuran como pilares fundamentales para sentar las bases de una recuperación sólida cimentada en la transformación de nuestro modelo de crecimiento. En esta línea resulta fundamental seguir priorizando la inversión en I+D+i, en educación y en infraestructuras, como elementos esenciales del nuevo modelo; y todo ello sin perjuicio de mantener el esfuerzo realizado en los últimos ejercicios en lo relativo al gasto social. Los Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 se caracterizan también por continuar el proceso de consolidación fiscal que garantice la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio plazo. Tras los esfuerzos de estabilización, es necesario reconducir los ingresos y los gastos hacia una senda equilibrada, de forma que las finanzas públicas supongan un apoyo para la recuperación de nuestro potencial de crecimiento…”. Y efectivamente, es en este contexto donde nace la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, ley que plantea la presentación de un plan de austeridad y de calidad del gasto y un plan de racionalización del sector público empresarial y de la estructura de la Administración Pública, introduciendo un plan de sostenibilidad en la gestión de la empresa pública referido a las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales adscritas a la Administración General del Estado.

Dentro de este cuadro normativo global, se dicta igualmente el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, de Ordenación Económica, que con-

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templa una serie de medidas extraordinarias que tienen por objeto dar cumplimiento al compromiso del Gobierno de acelerar, en 2010 y 2011, la reducción del déficit inicialmente prevista, medidas entre las que destacan, por lo que se refiere a la materia que nos ocupa, la contención en los gastos de personal de las diversas Administraciones Públicas y la necesidad de un especial seguimiento de los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, así como de los contratos de concesión de obra pública, regulados en la Ley 13/2003, 23 de mayo, modalidades contractuales que pueden suponer un considerable impacto a largo plazo sobre las cuentas públicas, al comprometer cuantías significativas de gasto futuro y una posible incidencia en el déficit en términos de Contabilidad Nacional y en el nivel de deuda. Así, el artículo 63 de la Ley 26/2009 de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2010, estableció la necesidad de informe preceptivo y vinculante para la realización de préstamos y anticipos con cargo al capítulo 8 de los Presupuestos Generales del Estado, destinados a entidades del Sector Público, cuyo objetivo era determinar el efecto que las condiciones de dichos...

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