Los puertos del Estado y el tráfico de cruceros marítimos
| Autor | Manuel Estepa Montero |
| Cargo | Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 325-344 |
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La Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (TRLPEMM) define el concepto de puerto marítimo en su artículo 2 al afirmar que se denomina puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situados en la ribera del mar o de las rías, reúnan las condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración pública competente.
La indivisibilidad de los elementos citados en la definición impone la consideración del puerto como una unidad básica que conforma un solo objeto desde la perspectiva de su gestión portuaria. En consecuencia, el concepto de puerto determina que su régimen jurídico, de organización y dirección se fundamente en una visión global del mismo como una entidad única.
Hasta la entrada en vigor de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, sin embargo, subsistía una marcada división de competencias dentro del recinto portuario que hunde sus raíces históricas en el Decreto de 17 de diciembre de 1851, que estableció la división competencial originaria entre los Ministerios de Fomento y de Marina según se tratara de realizar, respectivamente, operaciones terrestres o marítimas. Así, hasta la promulgación de la Ley de 24 de noviembre de 1992, el cantil o borde del muelle del puerto era la línea divisoria de las competencias entre los organismos portuarios y las Comandancias de Marina que desarrollaban por separado las competencias atribuidas en materia de puertos, respectivamente, al Ministerio de Obras Públicas y al de Marina.
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Por otra parte, los términos de la definición de puerto recogidos al transcribir el artículo 2 TRLPEMM no han cambiado sustancialmente respecto de la propia de nuestra legislación histórica. En este sentido, cabe recordar que ya el artículo 13 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 18801definía los puertos como «aquellos parajes de la costa más o menos abrigados, bien por la disposición natural del terreno, o bien por obras construidas al efecto, y en los cuales exista de una manera permanente y en la debida forma tráfico marítimo». Por consiguiente, la definición clásica de puerto parte de la calificación como tal de un espacio marítimo-terrestre que permita la existencia de un tráfico marítimo continuado. En consecuencia, si exceptuamos que la clásica definición que acaba de exponerse enfatiza la posibilidad de que existan «puertos naturales», en la medida en que los mismos sean el resultado de la disposición natural del terreno, el resto de los elementos aparecen recogidos, de modo más o menos explícito, en ambas definiciones.
El gran cambio operado en la noción de puerto y más concretamente en la de puerto comercial, se ha producido, por lo tanto, más allá de los términos literales de la definición legal y en íntima relación con la noción de "tráfico marítimo" que seguidamente se analiza. Y ello porque, en la actualidad definimos el puerto como un conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones complementarias al servicio de los buques, integrando su actividad dentro del sistema general de transporte comercial y de viajeros.
Por otra parte, intentando describir brevemente el espacio portuario, podemos distinguir, en cuanto a las zonas de tierra, según las mismas se encuentren o no incluidas en el dominio público portuario por ley o por afectación, entre:
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Bienes de dominio público.
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Bienes patrimoniales (del Estado, Administraciones públicas o particulares) incorporados al dominio público para completar la zona de servicio del puerto.
Respecto de las aguas marítimas del puerto, ha de tenerse en cuenta que las mismas no se limitan al espacio marítimo que se encuentra en el interior del recinto portuario sino que, por contra, incluyen además una zona de mar adyacente que también presta servicio al puerto. Las mencionadas zonas son designadas en el ámbito portuario respectivamente como:
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Zona I o de aguas interiores que constituyen el recinto portuario «strictu sensu» y sobre el que ejerce sus competencias la Autoridad Portuaria de modo pleno.
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Zona II o de aguas exteriores de servicio de los puertos, respecto de las que la respectiva entidad portuaria ostenta competencias en lo relativo a la entrada, maniobra y fondeo de buques.
En cualquier caso, los puertos se incluyen en el Código Civil dentro de la relación de bienes de dominio público destinados al uso público y no como de servicio público2. En consecuencia, siguen configurándose como bienes de disfrute directo de la comunidad, no estando exclusivamente vinculados al tráfico comercial.
Además del concepto de puerto comercial, al que se refiere el artículo 3.1 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, como aquél en el que se realizan actividades comerciales portuarias, existen también otros espacios en el ámbito marítimo-terrestre incluibles en la noción más general de «puerto marítimo» recogida en el artículo 2 de la propia Ley, como es el caso de los puertos pesqueros, de refugio o deportivos (art. 3.4 TRLPEMM). Ello sin perjuicio de la existencia de una amplia gama de instalaciones destinadas al servicio y atención de las embarcaciones de todo tipo como las zonas de varada, los astilleros y zonas de construcción y reparación naval, los puertos deportivos, las instalaciones "offshore" y las de ocio litoral, entre otras muchas existentes o que cabe imaginar.
Por otra parte, hemos de hacer referencia al concepto de tráfico portuario como elemento íntimamente unido a la noción de puerto, constituyendo la razón de ser del mismo. Así, se entiende por tráfico portuario el conjunto de operaciones de entrada, salida, atraque, desatraque, estancia y reparación de buques en puerto y las de transferencia entre éstos y tierra y a otros medios de transporte (v. gr., el transporte por carretera, fluvial mediante barcaza , o
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por ferrocarril) de mercancías de cualquier tipo, de pesca, de avituallamiento y de pasajeros o tripulantes, así como de almacenamiento temporal de dichas mercancías en el espacio portuario (art. 2.3 TRLPEMM).
Las definiciones de puerto y tráfico portuario expuestas reflejan la existencia en el puerto de una diversidad de actividades en su interior, directamente ligadas al tráfico portuario, que pueden clasificarse como:
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Actividades de maniobra o náutico-técnicas.
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Actividades de manipulación de carga y asistencia al pasaje.
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Actividades de almacenamiento, reparación de buques, avituallamiento y actividades complementarias.
Todo lo anterior lleva a afirmar que, dada la heterogeneidad de espacios y actividades que reúne en su interior, la esencia del concepto de puerto viene constituida por el hecho de ser un ámbito en el que se desarrolla el tráfico portuario, fundamentalmente privado, a cargo de compañías navieras y empresas que realizan actividades portuarias de apoyo. De modo que toda la organización portuaria existe y actúa en función del tráfico portuario.
Así pues cabe asociar, como históricamente ocurrió, el concepto de puerto marítimo a un espacio en el que se desarrolla la actividad portuaria, con independencia de que cuente o no con instalaciones u organización responsable de su gestión. Pero para ser considerado «puerto», en los términos de la Ley de 5 de septiembre de 2011, sí que resulta imprescindible la existencia de infraestructuras portuarias así como de la organización y los medios de gestión necesarios para efectuar las operaciones de tráfico portuario.
Desde el punto de vista de la gestión y administración de organizaciones, hemos de señalar que el concepto de puerto ha sufrido una importante mutación en los últimos años reflejada en la vigente Ley de Puertos. Durante el siglo XIX y buena parte del presente, el puerto se consideraba simplemente como un lugar de abrigo, estancia de buques, y como terminal para la carga y descarga de mercancías y pasajeros. Las nuevas técnicas de transporte y manipulación de carga han acentuado, no obstante, la consideración del puerto comercial como un eslabón en la cadena del transporte. En primera lugar, porque para el trayecto se emplean, preferentemente recipientes de tamaño regular, «los contenedores», que permiten su manejo uniforme como unidad de carga. En segundo término, porque hoy en día no se contrata por el empresario interesado en el transporte de una mercancía con la compañía naviera simplemente el flete correspondiente al trayecto marítimo de la carga sino que se acuerda su
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transporte global desde el punto de origen del producto hasta el lugar final o de destino3. Pero además...
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