La financiación de los puertos y del sistema portuario de titularidad estatal. Una aprox. al régimen de perecuación
| Autor | Alberto Ruiz Ojeda |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo (Universidad de Málaga) |
| Páginas | 57-72 |
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INTRODUCCIÓN
Puede que una de las producciones normativas más interesantes de la anterior Legislatura en materia de infraestructuras de transporte haya sido la Ley 48/2003, de 26 de noviembre (BOE del día 27), de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General. Esta Ley enlaza con la 67/1997, de 26 de diciembre, por la que se introdujeron importantes reformas en la Ley 27/1992, de Puertos y de la Marina Mercante, que alcanzaron de lleno al soporte de nuestra organización portuaria e incorporaron de manera explícita un sesgo en la gestión de los servicios abiertamente propicio a la participación del sector privado. La Ley 48/2003 viene también a modificar la Ley de 1992 a lo largo y ancho de toda su estructura normativa.
En este artículo mi atención queda focalizada sobre un elemento concreto de la Ley 48/2003, que me permito llamar el régimen de perecuación del sistema portuario español de titularidad estatal. Pese a la limitación del objeto y a la parquedad de mi argumentación, estoy convencido de que toco el corazón mismo de la nueva norma y que, por tanto, esta aproximación ayudará a entender y, en su caso, a analizar con el detenimiento y la atención debidas tanto el conjunto de la nueva regulación como cualquiera de sus aspectos. Está por saber si el cambio político al que dieron lugar las Elecciones Generales de marzo de 2004 supondrá un apartamiento, mayor, menor o total de la orientación legislativa en materia de puertos.
Con la intención de pasar sin más dilaciones al tratamiento del núcleo fundamental de este trabajo, quiero indicar los apartados en los que desglosaré su contenido: la descripción del mecanismo de la perecuación en el marco de los principios inspiradores de la Ley y de la organización portuaria, el régimen patrimonial y financiero de los puertos de titularidad estatal y, en último lugar, un estudio del funcionamiento del Fondo de Compensación Interportuario. Ofrezco unas propuestas y conclusiones como último epígrafe. Todo esto quedará salpicado de consideraciones tal vez atrevidas y sorprendentes, fruto de un sentido crítico cuya sensatez someto al juicio soberano del lector, sin el que cualquier texto -y, por supuesto, este- carece de verdadera razón de ser.
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LA PERECUACIÓN COMO RÉGIMEN DE GESTIÓN DEL CONJUNTO DE LA ORGANIZACIÓN PORTUARIA DE TITULARIDAD ESTATAL
Como ya se ha indicado, la Ley 67/1997, de reforma de la Ley de Puertos de 1992, da una nueva orientación a la organización portuaria y practica un reparto de titularidades sobre los puertos, soportado por el consenso político entonces alcanzado, entre las Comunidades Autónomas y el Estado, a quien se atribuye la de los denominados puertos de interés general. El Ente Público Puertos del Estado deja de ser una mera instancia funcionalmente descentralizada para convertirse en el catalizador de la gestión de los puertos de titularidad estatal y de las tareas de coordinación entre las diferentes Autoridades Portuarias. Autonomía funcional, financiera y de gestión de cada puerto dentro de un marco de actuación concertada administrado por Puertos del Estado.
Aunque desborda sobradamente el propósito de este ensayo, no puedo dejar de apuntar la importancia que la Ley de 1997 tuvo para la adaptación del modelo tarifario de los puertos a la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, que declaró la nulidad de buen número de preceptos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. En cierto modo, la Ley 48/2003 viene a redondear el necesario respaldo legal de las tarifas por servicios portuarios, por lo que los principales problemas surgidos de las deficiencias constitucionales del cuadro normativo de las tasas y precios públicos quedaron solventados. El nivel de detalle que, en materia de tasas portuarias, alcanza la Ley 48/2003 la convierte en una norma premiosa y abigarrada. Tropezaremos en distintos lugares de la exposición con algunos aspectos del régimen tarifario, sobre todo cuando tratemos de la financiación de servicios.
Dicho esto, me centro en aclarar una noción que no resultará demasiado inteligible: la de perecuación. Tomo la expresión directamente del francés y de la jerga del sector dominante en el país vecino: péréquation alude a cualquier mecanismo de distribución igualitaria -equitativa tal vez sea más correcto- de cargas o de recursos. En su acepción estrictamente técnica, empleada sobre todo en los ámbitos del urbanismo, la ordenación del territorio y las infraestructuras y servicios públicos, la perecuación tiene un contenido compartido con el de equidistribución ya que, en esencia, consiste en cualquier mecanismo de equilibrio entre una pluralidad de instancias de gestión, producción o prestación y el establecimiento de una cierta unidad de actuación. En otras palabras, la perecuación constituye una suerte de manejo de la diversidad de agentes dentro de un sistema común e integrado que, en la mayoría de las ocasiones, adquiere la configuración propia de una red. La organización y funcionamiento de las autopistas de peaje en Francia tal vez sea el mejor ejemplo de perecuación en el sector del transporte.
Un régimen de perecuación requiere los siguientes componentes básicos:
- Agentes u operadores autónomos con una consistencia organizativa propia e independiente, que normalmente se concreta en una forma de personificación jurídica.
- Una instancia centralizada de coordinación.
- Unos mecanismos relacionales, tanto de los agentes con la instancia de coordinación como de los propios agentes entre sí.
Como es obvio, cada régimen de perecuación establece el grado de autonomía de los agentes y, en consecuencia, el alcance y contenido de las competencias de coordinación de la instancia centralizada, que pueden alcanzar, en su forma más extrema, contornos muy cercanos o idénticos a los de la planificación vinculante. A caballo entre la instancia centralizada y los mecanismos relacionales se encuentran los conductos de transferencia de recursos desde las unidades o agentes excedentarios hacia los deficitarios, que configuran un subsistema dentro de la red y que puede estar gestionado por la propia instancia central de coordinación o, lo que es más frecuente, por otra instancia especializada con vínculos de mayor o menor dependencia de aquélla.
Cada agente integrado en una red en régimen de perecuación constituye una unidad económica -también jurídica, en su caso- diferenciada, con un patrimonio y una...
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