A) Urbanismo y puertos. La ordenación portuaria de la zona de servicio en los puertos del Estado. El Plan de...
| Autor | José Enrique Garrido Roselló |
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Urbanismo y puertos. La ordenación portuaria de la zona de servicio en los puertos del Estado. El Plan de utilización de los espacios portuarios.
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INTRODUCCION: LOS PUERTOS MARITIMOS
La Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPMM), define el puerto marítimo, a los efectos de la propia Ley, como el «conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera del mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales, y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico, portuario... » (art. 2. 1) (Ref. ).
El concepto legal de puerto es, por consiguiente, un concepto finalista, en cuanto que todos los elementos que lo integran, necesarios por sí mismos e inseparables los unos de los otros (Ref. ), han de estar concebidos y organizados en orden a la consecución de un fin económico esencial, que no es otro que la ejecución de las operaciones de tráfico portuario «en condiciones adecuadas de eficacia, rapidez, economía y seguridad» (art. 2. 2. e) (Ref. ).
Los puertos son, en consecuencia, como expresa la exposición de motivos de la Ley, «unidades económicas y de prestación de servicios de una importancia notable» cuya función es la de ser «intercambiadores de modos de transporte marítimos y terrestres»; de ahí que sea preciso dotar a los puertos «de una organización capaz de garantizar una gestión eficaz en un sector, como es el del transporte, intensivo en capital, y donde el tiempo es un factor económico y de competencia destacado».
Estas unidades económicas y funcionales específicas requieren por ello de una gestión y un tratamiento unitarios (Ref. ).
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La LPMM, en razón a la diferente naturaleza de las operaciones de tráfico que se realizan en los puertos, determina que «los puertos marítimos pueden ser comerciales o no comerciales» (art. 2. 4) (Ref. ); asimismo, «en atención a la relevancia de su función en el conjunto del sistema portuario español», dispone que «los puertos marítimos pueden ser considerados de interés general» (art. 2. 5) y declara como tales a los enumerados en su Anexo «por serles de aplicación alguna de las circunstancias» establecidas en el artículo 5 (Ref. ).
Sobre estos puertos de interés general ostenta el Estado competencia exclusiva de conformidad con el artículo 149. 1. 20. ª de la Constitución, en tanto que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias (como realmente todas han asumido, aunque con alcance que no es necesario analizar) sobre «los puertos de refugio, los puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales», (art. 148. 1. 6. ª), así como sobre la «ordenación del territorio» y el «urbanismo» (art. 148. 1. 3. ª) (Ref. ).
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El Tribunal Constitucional tiene igualmente un concepto funcional y unitario del puerto, comprensivo del espacio físico y de la actividad portuaria, al afirmar en su sentencia 77/1984, de 3 de julio (puerto de Bilbao), que «... la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo... » (f. j. 2), y ha reconocido el poder del Estado para declarar el «interés general» que delimita su competencia sobre ciertas materias, al manifestar en la STC 68/1984, de 11 de junio (aeropuertos), que «... no cabe desconocer... la facultad atribuida por la Constitución al Estado para definir el interés general, concepto abierto e indeterminado llamado a ser aplicado a las respectivas materias... » (f. j. 4) (Ref. ).
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LA ZONA DE SERVICIO EN LOS PUERTOS DEL ESTADO
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Los puertos, como unidades económicas que cumplen la función específica de asegurar la transferencia de mercancías entre medios de transporte terrestres y marítimos, necesitan de la existencia y organización de unos espacios - la zona de servicio del puerto - en los que se realizan las actividades y se prestan los servicios necesarios para la ejecución de las operaciones de tráfico portuario en las condiciones cualificadas de «eficacia, rapidez, economía y seguridad» requeridas por la Ley.
Aunque conceptualmente sea posible la distinción entre el puerto (obras de infraestructura) y su zona de servicio como elemento físico instrumental organizado asimismo para la realización de las actividades portuarias y el desarrollo de la función del puerto como intercambiador de modos de transporte, lo cierto es que puerto y zona de servicio se confunden al integrar ambos una única realidad jurídica y económica.
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El Tribunal Constitucional tuvo pronto ocasión de ocuparse del conflicto entre la competencia exclusiva del Estado sobre los puertos de interés general y su zona de servicio y las competencias de las Comunidades Autónomas sobre la ordenación del territorio y el urbanismo (esto es, de la colisión entre un título constitucional que otorga competencias sobre un sector específico de actividad - los puertos estatales - y otro que asigna competencias sobre una política horizontal - la ordenación del territorio -) (Ref. ).
La conocida STC 77/1984, ya citada, resuelve el conflicto positivo de competencia suscitado por el Estado contra la aprobación por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas del País Vasco del proyecto de modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su comarca, consistente en la inclusión de la infraestructura viaria perteneciente a la denominada solución Ugaldebieta, y del Plan Especial para dicha solución, en cuanto que preveían que un ramal de la red viaria planeada penetrara en el ámbito del puerto de Bilbao afectando a una porción de su zona de servicio y de la zona marítimo - terrestre (Ref. ).
El Tribunal, invocando la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado en cuya virtud los puertos y la zona marítimo - terrestre forman parte de los términos municipales y hoy de los territorios de las Comunidades Autónomas - en los que se enclavan, por lo que en el ámbito de aquéllos pueden ejercer sus competencias tanto la Administración del Estado como las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos respectivos, sienta la siguiente doctrina:
- «La atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio... (STC 113/1983, f. j. l). Esa concurrencia es posible cuando recayendo sobre el mismo espacio físico las competencias concurrentes tienen distinto objeto jurídico. Así, en el presente caso, la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecto al espacio físico que abarca un puerto» (STC 77/1984, f. j. 2).
- Aunque «la condición de dominio público no es un criterio utilizado en nuestra Constitución... para delimitar competencias es lo cierto que el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno, y considerarlo como una zona exenta de las competencias de los diversos entes públicos que las ostenten» (f. j. 3; también SSTC 227/1988, f. j. 15; 103/1989, f. j. 6. a; 149/1991, f. j. 1. C, y 36/1994, f. j. 3).
- «No cabe excluir, por tanto, que en un caso concreto, puedan concurrir en el espacio físico de un puerto de interés general... el ejercicio de la competencia del Estado, en materia de puertos y el de la Comunidad Autónoma en materia urbanística. Pero esta concurrencia sólo será posible cuando el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma no se interfiera en el ejercicio de la competencia estatal ni la perturbe» (f. j. 2).
- «No se oculta... que esta concurrencia de competencias... puede plantear dificultades..., pero [éstas] no obstan al principio de que la concurrencia sea posible, sin que existan espacios exentos dentro del territorio de una Comunidad Autónoma. Lo que sí parece aconsejable es que se busquen soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias, aunque es evidente que la decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente» (f. j. 3).
- «La conclusión... es que... no puede excluirse que en un caso concreto concurran en el espacio físico de un puerto de interés general... el ejercicio de las competencias del Estado en materia portuaria y la del País Vasco en materia urbanística, siempre que, y conviene insistir en ello, no se produzca una perturbación por ésta en aquélla» (f. j. 6).
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La Ley de Puertos de 1992 ha introducido tres cambios sustanciales en la concepción y en el tratamiento de la zona de servicio de los puertos estatales.
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En primer término, porque al adoptar el «principio de gestión unitaria para todas las actividades portuarias marítimas y terrestres, de modo que se concentran en la Autoridad Portuaria todas las competencias y responsabilidades relativas a la gestión de los servicios de los puertos, tanto si se prestan en la zona terrestre como en la zona marítima del puerto» (de la exposición de motivos), la LPMM ha ampliado cualitativamente el ámbito de la zona de servicio de los puertos del Estado al comprender ahora aquélla no sólo la zona litoral de servicio, como decía la Ley de Puertos de 1928, sino también la superficie de agua necesaria para la ejecución de las actividades del puerto. En este sentido, el artículo 15. 1 dispone lo siguiente:
El Ministerio de Obras Públicas, Transportes [y Medio Ambiente] delimitará en los puertos de competencia estatal una zona de servicio que incluirá las superficies de tierra y agua necesarias para la ejecución de sus actividades, las destinadas a tareas complementarias de aquéllas y los espacios de reserva que garanticen la posibilidad de desarrollo de la actividad portuaria
(Ref. ).
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En segundo lugar, porque la LPMM ha exigido que la zona de servicio de los puertos estatales sea ordenada, desde la perspectiva interna de la organización de...
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