¿Se puede modificar el servicio concesionado fácilmente?

Autor:Salvador Parrado Díez
Páginas:101-113
 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 101

6.1. Planteamiento: adaptación a las necesidades cambiantes o respeto por las condiciones financieras pactadas

La modificación de las cláusulas del contrato de la concesión se vincula a la capacidad de respuesta del poder público. La capacidad de respuesta se refiere a cómo las autoridades responden a las preferencias, las necesidades y las expectativas de los ciudadanos (Blaug y Lekhi, 2009; Andrews y Van de Walle, 2012). Se supone que los políticos y los directivos públicos deberían adoptar decisiones que defienden estas expectativas. Como Blaug y Lekhi (2009, 1) argumentan:

La capacidad de respuesta no debe confundirse con la medida en que una organización reacciona ante las opiniones inmediatas del público. Puede haber ocasiones en las que la reacción rápida a las preferencias del público no sea una respuesta apropiada. Se espera que los políticos y los funcionarios públicos tomen decisiones legales y viables de tal manera que demuestren su capacidad para responder a las necesidades y las preocupaciones de los ciudadanos-usuarios

.

Hay autores que sugieren que el gerencialismo reduce la capacidad de respuesta de las autoridades públicas, ya que aumenta la distancia del sector público en relación con la prestación de servicios públicos al transferir su gestión al sector privado. Algunos estudiosos sugieren que la agenda neoliberal podría contribuir a la «gobernanza sin Gobierno», lo que implica que el sector público ya no controla sus políticas (Bevir, 2010; Flinders, 2010, y Skelcher, 2010). En ese sentido, Box (1999, 21) sostiene que el enfoque gerencial separa intencionalmente la política de la gestión y permite a los gerentes gestionar las organizaciones de acuerdo con la racionalidad económica en lugar de la racionalidad política y la opinión pública. Como resultado, los políticos temen perder el control sobre la gestión del servicio público y la formulación de políticas (Bovaird, 2004). La percepción de una pérdida de capacidad de respuesta en un contexto gerencialista ha crecido debido a la importancia de los asesores externos para las políticas públicas y la prestación de servicios públicos. En ese sentido, Drechsler (2005, 98) manifiesta que «el enfoque gerencial

Page 102

devuelve específicamente la toma de decisiones al presunto burócrata experto, bajo el manto de la eficiencia, eliminando así el control político, y eso significa también quitarse de en medio la responsabilidad política».

La investigación empírica limitada demuestra que los ciudadanos y los consumidores de servicios perciben que la capacidad de respuesta en los servicios públicos ha disminuido en este contexto gerencialista (Andrews y Van de Walle, 2012, 9). En el caso de la contratación a largo plazo, hay académicos que argumentan que la capacidad de respuesta de la Administración disminuye ya que los Gobiernos no pueden ajustar los acuerdos contractuales de forma retrospectiva. Los Gobiernos entrantes se enfrentan a contratos y decisiones de sus predecesores, que tal vez ya no se ajustan al nuevo contexto socioeconómico ni a las necesidades públicas (Hodge y Greve, 2007). A este respecto, Deakin y Walsh (1996, 43) sugieren que se puede aumentar aparentemente la transparencia en la contratación a largo plazo a expensas de la capacidad de respuesta, dado que las autoridades se sienten jurídicamente obligadas a continuar con un contrato y un proveedor, aun prefiriendo poner fin a la colaboración. Del mismo modo, Ranson (2003, 468) afirma que los contratos a largo plazo y su régimen legal «niegan una característica definitoria en la esfera pública de la capacidad de revisar las políticas y las prácticas en respuesta a los cambios en las necesidades de los ciudadanos y en relación con las buenas prácticas surgidas».

La capacidad de reacción de la Administración respecto de los cambios del entorno normalmente requerirá, por tanto, de una modificación de las cláusulas contractuales. Dado que el contrato se suscribe por las dos partes, la Administración necesita del previo consentimiento de la sociedad concesionaria para que se produzca este cambio. Las negociaciones del cambio normalmente incluirán las decisiones sobre los nuevos servicios que se van a prestar o la ampliación de un servicio existente, el método de evaluación y el mecanismo de compensación económica por esta ampliación o la introducción de un nuevo servicio. En definitiva, se precisa de un acuerdo entre las partes para poder introducir aquellos cambios que respondan a nuevas necesidades o requisitos de las autoridades públicas. En cierto sentido, por tanto, la teoría de la corresponsabilidad parece ser más apropiada para explicar en qué medida las partes contratantes cooperan en la introducción de dichos cambios. Hay que tener en cuenta que la sociedad concesionaria puede solicitar modificaciones del contrato que mejoren sus beneficios. Por ello, la filosofía del «hoy por ti y mañana por mí» responde bien a esta teoría de la corresponsabilidad y la cooperación que esperaríamos encontrar (véase el contenido de esta teoría en el subapartado 2.4.2).

En este capítulo, por tanto, intentamos responder a la pregunta de en qué medida es fácil introducir cambios en el contrato y cuáles son los factores que lo facilitan. En el primer apartado se expone que existe una alta capacidad de respuesta y cambio, pero que se hace también dependiente de los asesores externos y de las trabas existentes para introducir cambios en el contrato. En el segundo apartado, se menciona que las

Page 103

ganancias o los ahorros previstos constituyen un factor relevante a la hora de introducir cambios. En el tercer apartado se examina la influencia política sobre estos cambios. Finalmente, se da cuenta de que los cambios se pueden realizar, pero cuestan tiempo y dinero.

6.2. Los cambios del contrato concesional: grado de dificultad y de control

Los casos españoles y holandeses difieren respecto a la capacidad de introducir cambios contractuales como consecuencia de la naturaleza del propio contrato. Los contratos holandeses se negocian con el consorcio ganador una vez aceptada su oferta. Sin embargo, en España, el contrato de la concesión se cierra antes de conocer la oferta ganadora. Es decir, el consorcio ya licita para obtener un contrato cerrado. Por tanto, se espera que sea más fácil introducir cambios en los Países Bajos que en España.

En los Países Bajos, frente a la creencia o la no deseabilidad de que se cambie un contrato complejo, los entrevistados de las distintas concesiones demuestran que el contrato está sometido a cambios continuos:

Tenemos cerca de 200 cambios contractuales ahora. Eso te dice algo sobre la calidad de las cláusulas iniciales del contrato

. [Centro de detención 03].

La Administración quería cambiar las cosas casi inmediatamente después de haber firmado el contrato. En dos años de duración del proyecto ya habíamos cambiado el 60 % de las especificaciones iniciales. El contrato cambia todo el tiempo, porque nuestra organización cambia también

. [Hacienda 07].

Este número tan abultado de cambios en los Países Bajos se explica debido a la flexibilidad de introducir cambios pequeños en las concesiones según la legislación holandesa (DBFM-Overeenkomst Rijkswaterstaat). Según la ley, ambas partes contractuales pueden proponer cambios. Para ello tienen que seguir un procedimiento ya establecido. La Administración contratante (normalmente una dirección general) tiene que decidir oficialmente sobre la propuesta, y no necesita recurrir a un órgano político para ello. Ante una propuesta de cambio, la otra parte contractual debe responder en un plazo de diez días como máximo.

La sociedad concesionaria está dispuesta a aceptar los cambios siempre que se compensen económicamente de forma adecuada. Cuando hay un impacto en la cláusula financiera, esta se ve afectada y puede derivar en que la Administración tenga que aumentar el canon. De hecho, tal como nos manifestaron en la concesión de la depuradora, el pago suplementario en el canon permitía cambiar lo que se quisiera [Depuradora 07].

Page 104

Adicionalmente, los contratos poseen una cláusula contractual que permite a la Administración asumir el mando sobre el contrato cuando considera que es necesario intervenir debido a los riesgos para la salud o la seguridad de las personas o las obligaciones jurídicas. En ese caso, el consorcio se libera de sus obligaciones contractuales y se multa cuando la intervención es el resultado de la falta de cumplimiento por parte del consorcio. Así lo describió un entrevistado de la concesión de la autopista: «Si pensamos que hay una situación insegura, cerramos la autopista inmediatamente. A veces cerramos la autopista de manera ficticia, es decir, la gente todavía la usa, pero el...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA