Régimen jurídico de los bienes públicos en los procesos de gestión urbanística. Especial referencia al País Vasco
| Autor | Pérez D / Gutiérrez Hernández |
| Cargo | Abogados del Departamento de Derecho Inmobiliario y Urbanismo de Uría Menéndez (Bilbao) |
| Páginas | 45-54 |
Ocurre en ocasiones que entre los bienes afectados por una actuación urbanística se encuentran bienes de titularidad pública, y no sólo pertenecientes a la Administración actuante sino frecuentemente a otras. Esta circunstancia, unida a la indiscutible trascendencia de los bienes públicos para el funcionamiento de toda Administración, explica que tanto la legislación patrimonial como la urbanística se hayan ocupado de definir un régimen jurídico particular, en el que se presta una atención especial a los procesos de planificación y gestión urbanística y se procuran garantizar los principios de coordinación, cooperación y mutuo respeto que deben regir las relaciones entre las diversas Administraciones Públicas.
El presente trabajo pretende precisamente subrayar algunas de las peculiaridades más notables de ese régimen jurídico particular, y si bien se circunscribe al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco («CAPV»), las conclusiones obtenidas son fácilmente generalizables, debido a que sigue rigiendo en ella -al no contar por el momento con una Ley del Suelo propia- la legislación estatal en la materia, que en esencia y en la concreta cuestión que se analiza ha sido reproducida por las distintas normas autonómicas. A ello hay que añadir que buena parte del régimen urbanístico de los bienes públicos se encuentra en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas («LPAP»), cuyos preceptos tienen en su mayor parte carácter básico y son de aplicación a todas las Comunidades Autónomas.
Antes de abordar el estudio del régimen urbanístico de los bienes públicos conviene recordar su clasificación en bienes de domino público -o demaniales- y bienes de dominio privado -o patrimoniales-.
Los primeros son aquéllos que, siendo de titularidad pública, se encuentran afectados al uso general o al servicio público, así como aquéllos a los una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales. Se rigen por las leyes y disposiciones especiales que les resulten de aplicación y, a falta de normas especiales, por la LPAP y las disposiciones que la desarrollen o complementen, las normas generales de Derecho Administrativo y, por último, por el Derecho Privado.
Por lo que respecta a los bienes de dominio privado, se definen negativamente como aquéllos que, siendo de titularidad pública, no tienen carácter Page 46 demanial. Estos bienes se rigen, en cuanto a su adquisición, administración, defensa y enajenación, por la LPAP y las disposiciones que la desarrollen o complementen, siéndoles de aplicación supletoria las normas generales de Derecho Administrativo en las cuestiones relativas a la competencia para adoptar los correspondientes actos y al procedimiento para ello, y las normas de Derecho Privado en los restantes aspectos de su régimen jurídico.
Como veremos, las particularidades en el ámbito urbanístico se presentan principalmente con relación a los bienes de dominio público, ya que el régimen de los bienes patrimoniales tiende a equipararse al de los bienes de los particulares.
Es presupuesto básico de toda actuación urbanística que se haya aprobado y publicado el instrumento de planeamiento más detallado según la clase de suelo. La publicación de los planes reviste singular relevancia jurídica, pues a partir de ese momento tanto los particulares como las Administraciones Públicas quedan obligados al cumplimiento de sus disposiciones y han de ajustar su conducta -y en particular la utilización y disfrute de sus bienes- a lo que determine el planeamiento (artículo 134 1 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio -«Ley del Suelo de 1992»-).
Pues bien, ese efecto vinculante de los planes -derivado de su naturaleza normativa- puede dar lugar a que determinados bienes de dominio publico queden afectados a un uso o servicio público distinto al que tenían antes de su aprobación (mutación demanial 2) o desvinculados del fin de uso general o de servicio público al que estaban destinados (desafectación). Es regla general que tanto la desafectación como la mutación de los bienes públicos deben producirse de forma expresa, aunque excepcionalmente se admite la existencia de desafectaciones o mutaciones tácitas, que son aquéllas que tienen lugar como efecto reflejo de determinados hechos o actos administrativos dictados con una finalidad distinta. La cuestión que se plantea es, precisamente, si la aprobación de los instrumentos de planificación urbanística implica la mutación o desafectación tácita de los bienes de dominio público o si, por el contrario, se exige la observancia del procedimiento establecido en la norma reguladora del bien para alterar su calificación jurídica.
La respuesta a esta pregunta pasa por distinguir, por un lado, entre los bienes de las Diputaciones Forales y los de las Entidades Locales -en los que, como se verá, la aprobación de los planes no es en general suficiente para operar el cambio de la calificación jurídica del bien- y, por otro, los bienes de las restantes Administraciones Públicas.
Empezando por estos últimos, la respuesta ha de ser necesariamente negativa. En efecto, aunque la legislación patrimonial del Estado y de la CAPV admiten las desafectaciones y mutaciones tácitas de los bienes públicos de sus respectivos patrimonios como fórmula de alteración de su calificación jurí-dica, ello es siempre con carácter excepcional y sólo para determinados actos y hechos que se relacionan exhaustivamente, y entre los que no figura la aprobación de los planes de urbanismo 3. De lo que se sigue que cuando el destino de los bienes de dominio público contemplado en los planes sea distinto del que tenían antes de su aprobación será preciso que se incoe un expediente previo de desafectación o de mutación demanial, según corresponda, para ejecutar sus determinaciones.
En el ámbito local (y exceptuados los bienes de las Diputaciones Forales, que luego analizaremos) sucede, en cambio, que el artículo 8.4 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de julio («RBEL»), dispone que la aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana produce la alteración automática de la calificación jurídica de los bienes, lo que a su vez ha llevado a cuestionarse si ese carácter «automático» implica que la mera Page 47 aprobación del plan tiene como efecto inmediato que los bienes dejen de estar destinados al fin o uso general o de servicio público al que estaban afectos o si, por el contrario, mantienen esa afectación hasta que las determinaciones contenidas en el planeamiento se ejecuten y se produzca el cambio efectivo de destino.
Pese a la dicción del artículo 8 del RBEL, la doctrina y la jurisprudencia se inclinan por la segunda de las interpretaciones expuestas, pues consideran que su único efecto es liberar a la Administración Local de la obligación de incoar un expediente para la alteración jurídica del bien cuando vayan a ejecutarse las determinaciones del plan. Y llegan a esa conclusión por aplicación de las reglas de clasificación de los bienes públicos contenidas en los artículos 5 de la LPAP y 2 y siguientes del RBEL, según las cuales es requisito esencial para que se produzca la desafectación que el bien deje de estar destinado al uso general o al servicio público, debiendo mantener entre tanto su carácter demanial.
Entre los autores que defienden esta interpretación pueden citarse a título de ejemplo a Lluch Corell 4y a Climent Barberá 5. También es ésta la postura seguida por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 1 de abril de 1985 (RJ 3515) 6.
En resumen, en el ámbito local hasta que no se ejecuten las determinaciones contenidas en el planeamiento y el bien deje de estar destinado al uso público seguirá manteniendo su naturaleza demanial, sin perjuicio de que en el futuro pueda llegar a tener una naturaleza distinta derivada de su cambio efectivo de destino sin necesidad de incoar un expediente para la alteración de su calificación jurídica.
Resta por último hacer una mención a la especial situación de los bienes de las Diputaciones Forales, toda vez que en la CAPV estas entidades ostentan competencia para la probación definitiva de determinados instrumentos de planificación urbanística 7 y que su normativa patrimonial contempla (de manera similar al artículo 698 del RBEL) la afectación implícita de sus bienes cuando resulte de planes o resoluciones debidamente aprobados por ellas 8. La pregunta es, una vez más, si estaremos ante una desafectación automática de sus bienes públicos cuando los planes que hayan aprobado contemplen para ellos un cambio de destino. Si bien la respuesta en este caso no resulta fácil, nos inclinamos a pensar que se producirá la desafectación siempre y cuando el nuevo destino resulte de forma clara y directa del plan aprobado y no sea precisa la posterior aprobación de un plan de desarrollo. En otro caso, es decir, cuando la competencia para la aprobación del plan sea municipal o cuando el plan aprobado por...
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