La gestión del patrimonio público y de los servicios públicos. La concesión como sistema (IV). Explotación de bienes y derechos públicos II.

AutorPedro Rodríguez López
CargoDoctor en derecho
VII - Usos y explotación de bienes y derechos (II). El canon
1. -Introducción

Es tradicional que los servicios que implican el ejercicio de autoridad y beneficien en especial a un sujeto determinado, como es el caso de la expedición de licencias y autorizaciones quede sujeto al pago de una tasa. Esta tasa es una clase de tributo cuyo hecho imponible consiste en la realización de la actividad administrativa que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo1.

La Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos2, siguiendo la senda trazada por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, introdujo en el ordenamiento financiero estatal un recurso de Derecho Público (artículo 1 b)), que califica como precio público y define, en su artículo 24 de la citada norma.

Esta nueva figura legal de ingreso público nació, a partir de la aplicación de un nuevo criterio de clasificación de las categorías tributarias precedentes, de la división de la anterior figura de la tasa, de la que asume parte de lo que había sido su contenido tradicional. Esto es, la reforma supuso una modificación radical del concepto de tasa en cuanto a su definición tradicional, sufriendo una extraña partición para dar lugar a dos tipos diferentes de recursos, tal vez con la intención de excluir la reserva de ley respecto a una gran parte al configurar dicho tipo de ingreso como precio público.

Obviamente la motivación de la reforma se fundamenta en racionalizar y simplificar el sistema tributario, agilizar y flexibilizar la actividad financiera pública y delimitar los conceptos mismos de tasa y precio público. La Exposición de Motivos de la LTPP señala que la distinción entre Precio y Tasa es una cuestión clásica de la Hacienda Pública, minimizada jurídicamente por la escasa significación de los ingresos provenientes del Precio en el conjunto de los ingresos públicos. A pesar de todo la Tasa y el Precio Público arrancan de un mismo supuesto de hecho, como que el Sector público entrega directamente bienes o presta servicios por los que se obtiene un ingreso. Ambos casos constituyen ingresos públicos3.

En este sentido, según proclama, también, la Exposición de Motivos, con la creación de la figura del precio público se pretende introducir un tipo de ingreso público en el que la relación del Ente público y el particular es contractual y voluntaria para quien lo paga , a diferencia de lo que sucede con la tasa en la que aparece la nota de coactividad propia del tributo y, consecuentemente, las exigencias propias del principio constitucional de legalidad para su creación y aplicación .

Las únicas pautas que impone la LTPP consisten en exigir que cubran, como mínimo, los costes económicos del servicio o actividad de la que traen causa, en tanto que en el caso de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público dicha cuantía se fijará tomando como referencia el valor del mercado o el de la utilidad derivada de aquéllos, salvo que por razones sociales, benéficas, culturales o de interés público, puedan señalarse cuantías inferiores al coste del servicio (artículo 25).

Partiendo de esta base podemos decir que los precios públicos son una categoría de ingresos derivados del patrimonio en sus dos modalidades de propiedad y de contrato . La Exposición de Motivos alude a la relación para el administrado: es contractual y voluntaria. El nexo contractual se cumple en la utilización del dominio público art. 24.1, a) LTPP, pues la Administración es la concesionaria de dicho aprovechamiento. La nota de voluntariedad se deriva de que el obligado al pago del Precio Público no es obligado por ninguna norma o sea condición previa de realización por el pagador. El Ente público no es investido de ninguna autoridad, de tal modo que el Precio público es una contraprestación económica libremente demandada por el pagador, lo que elimina su conceptuación tributaria. Por ello la doctrina subraya la susceptibilidad de prestación del servicio por el Sector privado. El TC en Sentencias 60/1982, de 11 octubre4, 62/1983, de 11 julio5 o 18/1984, de 7 febrero6 señala la dificultad de distinción entre las funciones propias del Estado y las de los particulares por la constante asunción de los poderes públicos de las funciones del sector privado. Como ninguno de los servicios es de imposible prestación por el sector privado, ni suponen ejercicio de autoridad, ni han sido reservados en exclusiva al sector público estaremos en presencia de precios públicos7.

Mientras, la tasa venía definida en el art. 6 como tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:

a) Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado, por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación a dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.

Con la aprobación de la LTPP, el canon de ocupación se dirigió hacia el concepto mismo de precio público, porque era el lugar común más ágil y de mejor control para el ejecutivo; además de suponer un encaje más adecuado desde el punto de vista de la propia naturaleza de la prestación, dado que la tasa se define a través de dos situaciones concretas, la prestación de servicios o la realización de actividades.

2. - La sentencia del tribunal constitucional de 14 de diciembre de 1995 (185/1995)

Sesenta 8Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpusieron un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, comenzando la exposición de los fundamentos jurídico-materiales con un planteamiento general sobre la inconstitucionalidad de la creación legislativa del precio público, pues se estimaba que dicha figura, si bien flexibiliza legalmente la utilización de este instrumento de financiación pública; también se pretende excluir de los precios públicos su naturaleza tributaria y las exigencias del principio de reserva de ley. Con esa premisa se denunció que se escindía del concepto de tasa y consecuentemente del de tributo una parte importante de su contenido, tal como hasta aquel momento se hallaba configurado, para reconducirlo al marco del precio público.

El TC, en la citada sentencia que resuelve este recurso, se plantea para resolver la cuestión apuntada dos cuestiones íntimamente relacionadas: si los precios públicos, tal y como aparecen regulados en la Ley de Tasas y Precios Públicos, tienen o no la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público y, en consecuencia, deben someterse a la reserva de ley del artículo 31.3 CE y, en segundo lugar, en el supuesto y en la medida en que así sea, si los artículos recurridos resultan acordes con las exigencias de dicha reserva.

2.1. - Los precios públicos y su sometimiento a la reserva de ley

La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público ha integrado tradicionalmente el hecho imponible de las tasas9, pasando a la órbita del precio público tras la LTPP, ya que el dominio público es una mera técnica jurídica que puede utilizarse para finalidades materiales muy diversas, incluidas las de obtener ingresos. Ello fue objeto en su momento de unánime crítica doctrinal10.

El TC señala que el art. 31.3 CE, en su tenor literal, no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de prestación patrimonial de carácter público 11.

Así, desde la perspectiva constitucional, el legislador puede alterar el alcance de las figuras que hoy integran esta categoría - impuestos, tasas y contribuciones especiales -, y puede crear nuevos ingresos de Derecho público. Por otra parte, la aplicación de un criterio de interpretación sistemático tendente a evitar la redundancia del constituyente, lleva necesariamente a no considerar como sinónimas la expresión «tributos» del art. 133.1 CE y la más genérica de «prestaciones patrimoniales de carácter público» del art. 31.3 CE.

El principio responde a la vieja idea, de garantizar que las prestaciones que los particulares satisfacen a los Entes públicos sean previamente consentidas por sus representantes. Se presenta como una doble garantía. De un lado, de autoimposición de la comunidad sobre sí misma. De otro, de la libertad patrimonial y personal del ciudadano (STC 19/1987, de 17 de febrero12).

La reserva asegura que al imponer un Ente público coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos cuenta con la voluntaria aceptación de sus representantes. Por el contrario cuando la obligación que lleva aparejada el pago de la prestación es...

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