La publicidad registral y el urbanismo

AutorJosé María Corral Gijón
CargoLicenciado en Derecho
Páginas1857-1886

Page 1857

I Evolución normativa
A) Antecedentes

El urbanismo como fórmula que pretende solucionar los acuciantes problemas sociales del suelo y la vivienda, es más bien de este siglo. El bajo nivel de vida del campo, junto con el auge de la industrialización y el maqumismo, han originado en la presente centuria un trasvase súbito y creciente de la población rural a los núcleos urbanos, con la consiguiente creación de grandes aglomeraciones en las ciudades.

En España, a partir de los años de desarrollo, el fenómeno adquirió proporciones alarmantes, reclamando urgentemente una regulación de los espacios y del suelo. Así nació la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 como primera norma que trataría el tema de un modo general y orgánico 1.

Page 1858En cambio, el Registro de la Propiedad había nacido casi un siglo antes, regulado por la Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1861, y a pesar de centrar su esencia en el reflejo de la titularidad y los derechos sobre las fincas que integran el suelo, pocos pensaron que podría servir de base para encauzar los nuevos fenómenos urbanísticos.

En el siglo pasado existieron algunas normas que más bien se referían tan sólo a trazados urbanos, cuando aún no había aparecido el problema de la escasez del suelo para viviendas, que es en la actualidad el más acuciante. Por ello se mencionaba el Registro de la Propiedad como de pasada y para casos muy concretos, sin pesar en una sistemática orgánica ni en una publicidad generalizada.

Como manifestaciones de esas aisladas menciones regístrales se pueden señalar tan sólo las Leyes de Ensanche de Madrid y Barcelona de 22 de diciembre de 1876 y 22 de julio de 1882, así como la Ley de Expropiación Forzosa de 10 de enero de 1879, las cuales exigían la titularidad inscrita de los afectados.

Sin embargo, en la legislación especial de la vivienda, el papel del Registro de la Propiedad adquirió una mayor relevancia. Esta normativa arranca de las Leyes de 12 de junio de 1911 y 10 de diciembre de 1921 con sus respectivos Reglamentos, pasando por la Ley de 10 de octubre de 1924 y Real Decreto de 3 de octubre de 1925 sobre Casas Baratas y Real Decreto Ley de 29 de julio de 1925 sobre Casas Económicas y por la llamada Ley Salmón de 25 de junio de 1935, hasta llegar a las Leyes de 19 de abril de 1939 sobre Viviendas Protegidas, de 25 de noviembre de 1944 de Viviendas Bonificables, y por último la Ley de 15 de julio de 1954 de Viviendas de Renta Limitada, que dio paso a la nueva denominación genérica de Viviendas de Protección Oficial a partir de 1960.

Como destaca Chico Ortiz 2, toda esta legislación ya acude al Registro de la Propiedad como un auténtico centro coordinador de derechos, y resorte para el cumplimiento de deberes administrativos y fiscales. Recuérdese que en los asientos se hacen constar las situaciones de calificación provisional o definitiva de las viviendas, así como la afección fiscal que se hará efectiva si, por incumplimiento de las normas legales, desaparecen las bonificaciones impositivas que se concedieron.

Y nada es preciso decir, por ser patente, de la importancia capital que tiene la publicidad inmobiliaria basada en el Registro para la propiedad horizontal, que tuvo su primera manifestación legislativa en España mediante la reforma del artículo 396 del Código Civil por la Ley de 26 de octubre de 1939 y que ahora se regula en la Ley de 21 de julio de 1960; su Page 1859 amplitud normativa, jurisprudencial y doctrinal es tan conocida que basta reseñar el dato.

Sin embargo, al ceñirnos a la esfera estricta de la regulación del suelo, encontramos que la normativa existente en España ha venido adoleciendo de una patente "anemia" en lo que se refiere al trato registral del urbanismo. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 contenía una declaración genérica en el artículo 209, según el cual "los actos administrativos que se produjeren en el ejercicio de las funciones reguladas en la presente Ley, podrán ser anotados o inscritos en el Registro de la Propiedad, conforme a lo establecido en la legislación hipotecaria, según proceda, por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo, de oficio, o a propuesta de la Corporación encargada de la urbanización". Como se ve, el precepto tenía tanta amplitud como inconcreción, y además, con la palabra "podrán" establecía una registración tan voluntaria como carente de efectos. Por ello, aunque el Registrador Narciso de Fuentes Sanchís puso gran confianza en las posibilidades que este artículo brindaba 3, la verdad es que por su carácter simplemente potestativo quedó en la práctica en letra muerta.

Y lo mismo cabe decir del punto 2 del mismo artículo 209 de la Ley de 1956, que se refería a los casos previstos en otros preceptos de la propia Ley, en los que ni siquiera se consideraba necesaria la intervención de la Comisión Provincial. Tales preceptos eran el artículo 47.2, que se refería a obras provisionales para ejecutar los planes, el 55.3, sobre servidumbres forzosas, el 78.2 y 3, sobre constancia de la indivisibilidad de parcelas y licencias de edificación, el 82.3, sobre reparcelaciones y 158.2, que consideraba la inscripción del derecho de superficie como requisito constitutivo de su eficacia.

Como se ve, excepto este último precepto, que tuvo gran importancia y fue recibido en la realidad, la Ley del Suelo de 1956 no aceptó ni supo captar las posibilidades que el Registro le brindaba.

La Ley de Reforma de la del Suelo de 2 de mayo de 1975 recogió íntegro el texto del artículo 209 que hemos visto, incorporándolo a su artículo 221, lo que, en opinión de MONTORO y Vilardaga 4, respondía a la certeza del legislador de que tal precepto, sin ulterior desarrollo, permanecería inútil por confuso, arriesgado, difícil de manejar por los órganos urbanísticos y poco asumible por los responsables de la institución registral.

Page 1860Quizá con vistas a la galería se introdujo en dicha Ley de Reforma de la del Suelo la altisonante Disposición Final 13, cuyo texto es conocido:

"Se autoriza al Gobierno para que, a propuesta del Ministerio de Justicia, y previo informe del Ministerio de la Vivienda, se dicten las disposiciones precisas para acomodar la legislación hipotecaria a lo dispuesto en esta Ley, a fin de asegurar que las limitaciones y deberes establecidos en la misma y en los planes, programas, proyectos, normas, ordenanzas y catálogos se reflejen con toda exactitud en el Registro de la Propiedad".

Todos sabemos que esta disposición legal, ya se considere autorización o mandato del Gobierno, no se cumplió, pese a la patente necesidad que por entonces se iba sintiendo y que ha aumentado de un modo cada vez más vehemente. Y no sólo eso, sino que llegado el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, la redacción de la Disposición Final 13 no apareció recogida. Sin embargo, no parece que esto suponga su abolición, toda vez que en la tabla de vigencias se expresa que, aunque no se hayan integrado en el Texto Refundido, quedan subsistentes varias disposiciones finales que se citan, entre ellas expresamente la 13, que con ello mantuvo su vigencia, aunque, de todos modos, no se le dio cumplimiento. Por eso, el sistema del Texto Refundido se configuró a base de preceptos aislados, sin demasiado orden ni concierto entre ellos. En el trabajo citado de MONTORO y Vilardaga se recogen hasta 21 artículos concretos, en los que la Ley del Suelo acude al Registro de la Propiedad con mayor o menor efectividad. A esto hay que añadir las normas contenidas en los Reglamentos de Gestión de 25 de agosto de 1978, de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978, y de Planeamiento de esta misma fecha. Añádanse a esto las múltiples normas autonómicas de las que hablaremos después y la confusión es bastante elevada.

Naturalmente, se hacía precisa una regulación orgánica de la publicidad registral, y ésta es la puerta que se ha abierto con la Ley de 1990, que pasamos a estudiar.

B) La Ley de Reforma de 1990

Resulta chocante que este tema, general e importante, de las relaciones del urbanismo con la publicidad registral, se aborde en una Ley de finalidades especiales como ésta y que además se haga en una disposición adicional que no fue objeto de discusión y aprobación en el Congreso, sino que "entró" en virtud de una enmienda de última hora, añadida en el Senado.

Page 1861Porque las finalidades básicas de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, son bien concretas y un tanto diferentes, dirigiéndose principalmente a atajar el fuerte incremento del precio del suelo urbano, que repercute en el costo final de las viviendas. Si se repasa atentamente el Preámbulo de la Ley se verá que junto a esa preocupación aparece otra tangencial pero no menos importante y es la colisión de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en un difícil malabarismo de las normas constitucionales.

La Ley de 1990 ha provocado una multitud de estudios, conferencias, sinopsis y mesas redondas de urgencia, dadas las importantes consecuencias que pueden producirse en el régimen jurídico del suelo urbano 5. La doctrina no ha recibido con comentarios favorables la nueva normativa. Chico Ortiz ha resumido estas críticas 6:

    - Por tratarse de una Ley que afecta al derecho de propiedad, derecho considerado básico de la...

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