La Publicidad de los Juegos de Azar en Internet

AutorJavier Maestre
CargoAbogado. Madrid. Autor del Boletín de los Nombres de Dominio. Mantiene la página web (en español) sobre los nombres de dominio.

I.INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO

A.Internet y el juego

  1. El Consejo de Estado francés, en una declaración de corte idealista que quizás no se corresponda con la altura de los tiempos actuales, llegó a decir de Internet y las redes digitales que “son ante todo un nuevo espacio de expresión humana, un espacio internacional que trasciende las fronteras, un espacio descentralizado que ningún operador ni ningún Estado pueden dominar por entero, un espacio heterogéneo donde cada uno puede actuar, expresarse y trabajar, un espacio apasionado por la libertad.”(1)

    Sin llegar hoy día a esa concepción algo utópica, lo cierto es que Internet introduce en una amplitud inusitada, acaso comparable con la aparición de la imprenta, las posibilidades de actuación del ser humano, en todos sus órdenes. Actuaciones que, por si fuera poco, escapan en gran medida a las categorías fácticas y jurídicas actuales, tales como el principio de territorialidad que quiebra radicalmente, en su tradicional configuración, cuando se analiza desde cualquier perspectiva la red de redes.

    Conscientes de ello, las autoridades estatales de los diferentes países intentan, esgrimiendo las cuestiones de orden público en materia de juego y la protección de los consumidores, en último término ciudadanos de sus territorios, la aplicación coercitiva de su regulación sobre el juego siempre que el mercado efectivo del prestador de los servicios esté formado por los residentes del espacio sometido a su jurisdicción.

    Recientemente, las autoridades españolas han manifestado ya su preocupación, por la merma de ingresos tributarios que esta actividad implica y, presumiblemente, no tardarán en iniciar actuaciones para intentar reprimir estas prácticas, al igual que ya han hecho otros gobiernos del mundo.

  2. El juego en sí mismo, por su parte, ha sido una actividad tradicionalmente considerada como un fenómeno perverso, de cuya erradicación de las costumbres sociales en nuestro país, durante la época franquista, se ocupó una legislación penal severa que tipificó como delitos la organización de los juegos y su práctica, al menos del juego organizado por agentes privados(2) .

    Esta consideración no es ajena a otros países desarrollados como son los Estados Unidos de Norteamérica, donde, mientras que en 1973 apenas una docena de Estados tenían alguna regulación referente al juego y tan sólo uno (Nevada) contaba con Casinos autorizados(3) , en 1999 tan sólo dos estados (Hawai y Utah) permanecían sin una regulación legal al respecto.

    De esta situación tradicional, en que el juego legal era un limitado y raro fenómeno, en manos exclusivas de los poderes públicos, se ha pasado a otra bien distinta, en que se considera como una actividad susceptible de ser desarrollada por agentes privados, en el marco de un proceso de liberalización de servicios prestados tradicionalmente desde la Administración. Proceso de liberalización al que el juego, como otro servicio más, no resulta ajeno, encontrándose así sometido, cada vez más, a las reglas de la competencia leal entre los prestadores de los servicios correspondientes.

  3. Internet favorece la prestación de innumerables servicios en el marco de un ámbito en principio desregulado, al que se están uniendo de forma creciente todos los sectores de actividad, incluido el juego. En 1994 todavía no existía ningún sistema de juego en que se pudiera apostar con dinero a través de Internet. En 1.998, por el contrario, se contabilizaron ya un total de 120.

    En 1.995 surgieron los primeros negocios de juego en Internet: de un lado, la lotería patrocinada por la Cruz Roja(4) , que opera, bajo licencia(5) del Principado de Liechtenstein, en un total de seis idiomas incluido el chino; de otro, las loterías nacionales indias de Norteamérica que operan a través de ICI (Internet Casinos, Inc) que desarrollan su actividad desde fuera de los Estados Unidos (Turks and Caicos Islands)(6) .

    El dinero que comienza a mover este sector es ciertamente considerable. En mayo de 1.999, había unos 250 casinos que operaban en la Red, 64 loterías, 20 juegos de bingo y 139 páginas que ofrecían apuestas sobre deportes a través de Internet. Algunos estudios estiman que en 1.998 la industria del juego en Internet movió unos 651 millones de dólares, mientras que otros sitúan la cifra alcanzada en 919 millones(7) . Previsiones conservadoras para el año 2.002 sitúan en 3.000 millones de dólares el dinero que gastarán los jugadores a través de Internet(8) .

    El debate jurídico que esta circunstancia presenta comenzó a hacerse público sobre 1.996, poniéndose de manifiesto las dos tendencias susceptibles de ser esperadas. Los defensores a ultranza de la libertad, uno de cuyos máximos exponentes podría ser el Instituto CATO(9) , que preconizaban una legalización y liberalización de esta actividad y, por otro lado, los partidarios de tesis proteccionistas contrarios a legalizar el juego en Internet.

    Como cabía esperar, ninguna de las dos posiciones extremas ha conseguido imponerse a una realidad innegable como el juego en Internet, de forma que junto a Estados excesivamente permisivos en el otorgamiento de licencias, hay otros que pretenden una aplicación hasta cierto punto extraterritorial de su restrictivo régimen sobre el juego, con base en la protección de sus ciudadanos, sin faltar países que encaran la situación de forma sosegada, permitiendo pero limitando la actividad de juego en Internet, en sus diferentes modalidades.

    B.Tipos de juego y sus relaciones con Internet

    Dejando al margen los juegos meramente recreativos sin la esperanza de un lucro económico, antes de entrar a valorar las posibilidades de desarrollo de las distintas modalidades de juego con dinero, como casinos, bingos, loterías u otras análogas, es necesario distinguir, en relación con Internet, tres tipos de operaciones.

    1. La publicidad de productos de juego, que en la mayoría de las legislación se encuentra muy limitada y que para los prestadores de estos servicios que ya estén establecidos deberá venir regulada por el régimen jurídico que le autoriza el ejercicio de la actividad considerada.

    2. La venta de productos de juego, tanto los que implican un comportamiento activo por parte del jugador (Quiniela) como pasivos (Lotería Nacional), ya se desarrollen éstos fuera de la Red (Lotería Primitiva), sobre las que cabe efectuar consideraciones análogas al anterior apartado, o mediante el uso de la misma (Casinos virtuales).

    3. El desarrollo de juegos exclusivamente a través de Internet (Loterías y Casino Virtuales) actividad que, lógicamente, comportará las dos anteriores.

    Igualmente es preciso destacar la diferencia existente entre aquellos juegos que se desarrollan fuera de Internet (Lotería Primitiva), en cuyo caso la publicidad y eventual venta de los mismos podría venir amparada en una licencia ya establecida, de aquellos que se desarrollan íntegramente en Internet, que no se pueden amparar en ninguna licencia anterior, debiendo, consecuentemente, obtener autorizaciones especiales para ello que los países desarrollados de nuestro entorno suelen denegar. La comentada circunstancia lleva a estas iniciativas, ya sean auspiciadas por agentes establecidos del sector o no, a situarse en territorios excepcionales como el Principado de Liechtenstein, utilizado en este caso por la Cruz Roja.

    En principio, la actividad consistente en la venta y publicidad a través de Internet de productos de juego que tienen su desarrollo fuera de la Red, ciertamente, no se diferencia de la contratación telemática que pueda realizarse por otros medios tradicionales como las líneas telefónicas, a través de las cuales se lleva tiempo realizando este tipo de operaciones en algunos países, tal y como han declarado las autoridades del Reino Unido, donde es tradicional la aceptación de apuestas deportivas por teléfono(10) . Si bien la posibilidad de ejercicio legal de estas operaciones depende en gran medida, como se ha destacado, de la legislación y las autoridades locales desde donde se desarrolle principalmente la actividad.

    II.LA PUBLICIDAD DE PRODUCTOS DE JUEGO EN INTERNET

    A.Consideraciones generales

    Internet puede concebirse como un mero escaparate publicitario, susceptible de funcionar de manera análoga a cualquier otro medio de comunicación como la prensa, radio o televisión. Desde esta perspectiva, los titulares de negocios de juego, que cuenten con todas las licencias correspondientes, podrían, en el marco permitido por esas autorizaciones y ante la ausencia de regulación al respecto, crear páginas web en las que se pongan de manifiesto los locales y modalidades de juego que se desarrollen, así como los productos que legalmente comercializan.

    En este sentido, habría de estarse, fundamentalmente, al régimen jurídico que específicamente resulte de aplicación al titular del negocio, pues puede que éste limite considerablemente las posibilidades publicitarias y de difusión de la información sobre las actividades de juego. Al menos en España las facultades promocionales de los titulares de licencias de juego se encuentran muy reducidas.

    Tampoco ha de omitirse, en este análisis, consideraciones sobre la eficacia extraterritorial de normas de otros Estados que, como se apunta el principio del presente artículo, intentan la aplicación de su normativa sobre el juego siempre que en el mismo participen residentes de su territorio captados a través de Internet. En este sentido, se observa una tendencia, si bien no consolidada, a considerar de aplicación la legislación propia de los destinatarios del servicio. Tal era, por ejemplo, la previsión contenida en el primer borrador de Anteproyecto de Ley de comercio electrónico (ahora denominada Ley de Servicios de la sociedad de la Información) al establecer, en su artículo 22, que “el contrato electrónico se presume celebrado en el lugar desde el que el destinatario del servicio efectúe su petición, salvo que ninguna de las partes sea consumidor o usuario y ambas pacten lo...

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