Los proyectos de equidistribución y el registro de la propiedad. Conferencia pronunciada en la Academia Sevillana del Notariado el día 6 de mayo de 1998

Autor:Manuel Ángel Rueda Pérez
Cargo del Autor:Notario de Valencia
RESUMEN

I. Introducción. A) La tradicional dualidad legislativa urbanística-civil. B) Sus efectos distorsionadores. 1. En las actuaciones aisladas o asistemáticas. 2. En las actuaciones complejas o sistemáticas. C) La grave consecuencia. D) Los remedios legislativos actuales. 1. En las actuaciones aisladas: el art. 37.2 T.R./1992 y 12 Ley 6/1998. 2. En las actuaciones complejas: el Real Decreto 1093/1997. II. Proyectos de equidistribución. A) Noción. B) Doble aspecto: equidistribución y reordenación. C) Legislación... (ver resumen completo)

 
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LOS PROYECTOS DE EQUIDISTRIBUCION Y EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD

CONFERENCIA PRONUNCIADA EN LA ACADEMIA SEVILLANA DEL NOTARIADO EL DÍA 6 DE MAYO DE 1998 POR MANUEL ÁNGEL RUEDA PÉREZ Notario de Valencia

  1. INTRODUCCIÓN

    Dentro del ciclo de conferencias sobre comentarios al Real Decreto 1093/1997, de 24 de julio, por el que se aprueban las normas complementarías al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, me corresponde la exposición sobre la inscripción de los instrumentos de equidistribución, o, como dice el propio Real Decreto, Proyectos de equidistribución, a los que dedica el Capítulo II, artículos 4 a 28.

    Para encuadrar adecuadamente su estudio, debemos antes detenernos brevemente en el análisis de su origen. Y tampoco puede dejar de tenerse en cuenta los efectos que sobre dicho Real Decreto va a tener la nueva Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, publicada en el B.O.E. del 14 de abril, y que entró en vigor anteayer.

    1. La tradicional dualidad legislativa urbanística-civil

      La realidad que trata de regular la norma urbanística contiene aspectos de claro interés general (la decisión sobre el trazado de vías públicas, sobre el uso público o privado que habrá que darle a los terrenos y su destino a albergar viviendas, o equipamientos comunitarios, etc.). Pero también presenta evidentes elementos de índole estrictamente privada (la propiedad de los terrenos, los derechos y cargas que recaen sobre los mismos, y específicamente la hipoteca como mecanismo imprescindible para la obtención del crédito territorial).

      Y ambos elementos o aspectos son igualmente dignos de tenerse en cuenta y de gozar de protección jurídica. Por eso, ambos deben ser objeto de regulación. Entre otras razones, porque su protección está directamente establecida en la Constitución Española de 1978.

      Pero el Ordenamiento Jurídico español, en materia urbanística, ha adolecido desde siempre de un defecto: la dualidad legislativa. Por un lado, la legislación de carácter público-administrativo, preocupada por las cuestiones generales de ordenación del territorio y presidida por principios de intervención de la Administración pública. Y por otro lado, la legislación privada-civil reguladora de los distintos aspectos de la propiedad privada de los terrenos, y de los derechos que sobre los mismos recaen, basada en principios de libertad civil del tráfico inmobiliario y de seguridad jurídica.

    2. Sus efectos distorsionadores

      Ambas legislaciones han seguido caminos distintos, en paralelo, produciendo notables interferencias y contradicciones entre sí, sobre todo en los casos en que ambas legislaciones se proponían regular desde sus distintos puntos de vista un mismo hecho jurídico. Esa unicidad del hecho jurídico sobre el que recaían las dos legislaciones ha venido provocando en la realidad, y tanto en el titular de los terrenos como en los terceros, especialmente los consumidores, distorsiones notables, inconcebibles y muchas veces insoportables.

      Pues bien, desde el punto de vista de la función notarial y registral, esa distorsión, por aplicación de dos cuerpos legislativos, ha sido especialmente grave, y en algunas ocasiones escandalosa, especialmente en dos aspectos del tráfico inmobiliario.

      Esos dos aspectos coinciden con lo que se han denominado actuaciones aisladas o asistemáticas y actuaciones complejas, sistemáticas o integradas.

      1. Las actuaciones denominadas aisladas o asistemáticas son aquellas en que se pretende edificar sobre suelo clasificado como urbano o de edificación consolidada, o sea, en el casco urbano de las poblaciones.

        Afecta ordinariamente a un solo propietario o un número reducido de éstos.

        Y desde el punto de vista técnico se resuelve en la delimitación estricta del solar edificable y el cumplimiento por el propietario del deber de cesión de los terrenos destinados a equipamientos (viales, zonas verdes, etc.).

        Pues bien, en este tipo de actuaciones, el efecto distorsionante de la duplicidad legislativa vino por la posibilidad de formalizar en escritura pública e inscribir en el Registro de la Propiedad una declaración de obra o edificación que, a pesar de su apariencia de legalidad, pudiera adolecer de ilegalidad urbanística.

      2. Las actuaciones denominadas sistemáticas, integradas o complejas son las que tienen por finalidad ordenar el suelo en zonas de expansión, mediante la creación de zonas viarias, equipamiento comunitario de todas clases y configuración de los nuevos solares; es decir, la genuina labor urbanizadora.

        Afectan, normalmente, a un número abundante de propietarios con situaciones jurídico-privadas cuya complejidad aumenta en proporción directa a la extensión superficial de la unidad.

        En ellas, la distorsión derivada de la duplicidad legislativa se manifiesta en el radical efecto subrogatorio que los principios de Derecho público y la interpretación que el Tribunal Supremo ha dado a las limitaciones y deberes instituidos por las normas urbanísticas, que se imponen incluso a los terceros adquirentes de buena fe protegidos por la publicidad registral.

        Este radical efecto se encontraba en el artículo 82 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (T.R./1976); se reitera en el artículo 22 del Texto Refundido de 1992 (T.R./1992), y de nuevo reaparece en el artículo 21 Ley 6/1998.

    3. La grave consecuencia

      Todo ello ha significado en muchas ocasiones un grave quebranto de la seguridad del tráfico jurídico inmobiliario, que bajo la más impecable legalidad civil podía encubrir, intencional o involuntariamente, una infracción urbanística con fatales consecuencias que podían llevar en último término a la demolición de lo edificado o a la desprotección del tercero adquirente de buena fe.

    4. Remedios legislativos actuales

      Ambos aspectos, después de grandes esfuerzos, han sido objeto de atención por parte del legislador. Pero esa atención ha sido de distinto signo o enfoque y, por tanto, con distinto resultado.

      Si lo que se pretende es realizar una labor legislativa unificadora de los aspectos públicos y privados, urbanísticos y civiles, es preciso contar con los mecanismos establecidos por el Ordenamiento Jurídico como controladores de la legalidad en cada uno de los ámbitos legislativos público y privado.

      Así, desde el punto de vista del interés público, no es posible prescindir del control de la legalidad urbanística, que es el control municipal, el del Ayuntamiento.

      Y desde el plano civil tampoco es posible prescindir de los mecanismos controladores de la legalidad privada, es decir, el Notario y el Registro de la Propiedad.

      Y ello es así porque:

      1. La aprobación municipal es el mecanismo elegido por el Ordenamiento Jurídico español para el mantenimiento de la legalidad urbanística; para el ejercicio del control de la adecuación de una actuación inmobiliaria de los particulares a la ordenación urbanística y al planeamiento.

      2. El instrumento público es en Derecho español el mecanismo documental adecuado para producir las mutaciones jurídico-reales en los bienes inmuebles; goza de la presunción de veracidad en el ámbito judicial y extrajudicial; y, en consecuencia, es título de legitimación para el tráfico jurídico. Y todo ello se basa en el examen, análisis y depuración, por parte del Notario, de los titulares de los bienes, los títulos de propiedad, las situaciones de cargas y gravámenes, la existencia y capacidad de los otorgantes, la exención de vicios del consentimiento, la recepción de las declaraciones de voluntad y la redacción, lectura y autorización del documento. Actos, todos ellos, que no realiza ningún otro órgano del Estado.

      3. El Registro de la Propiedad es la oficina pública ordenada por fincas, donde ingresan todos los documentos públicos en los que se produce alguna alteración o modificación de la configuración de las fincas, su titularidad, y los derechos y cargas que sobre las mismas existen; se inscriben la propiedad y los derechos y cargas reales que recaen sobre los inmuebles; y se da publicidad a todo ello, con presunción de veracidad de los asientos y de legitimación de los titulares.

        Pues bien, partiendo de estos principios, se puede observar cómo el legislador ha afrontado la aplicación de remedios legales a las dos situaciones antes citadas, en que la dualidad legislativa producía una grave distorsión.

      4. El primero de los aspectos antes mencionados fue objeto de la atención legislativa después de una ocasión perdida (la Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 16 noviembre 1981), una confirmación jurisprudencial de esa oportunidad (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1990) y un revulsivo exterior (el informe McMillan-Scott) (1).

        La consecuencia final de todo ello fue el artículo 25.2 de la Ley 8/1990, que pasó a ser el 37.2 T.R./1992, que se salvó de la anulación de la demoledora Sentencia del Tribunal Constitucional número 61, de 20 de marzo de 1997, y se conserva en el artículo 12 de la Ley 6/1998.

        Y el mecanismo utilizado fue el de concentrar o hacer coincidir, en el momento del otorgamiento de la escritura pública de declaración de obra, el control del cumplimiento de la legalidad tanto privada o civil como pública o urbanística. La primera mediante la comprobación por el Notario de la titularidad del suelo, la existencia y capacidad del titular, su declaración de voluntad, las cuestiones derivadas del régimen económico matrimonial, o de la representación de personas jurídicas, la identificación catastral del inmueble, etc. Y la segunda, mediante la exigencia de incorporación a la escritura, de la licencia municipal de obras y la certificación del técnico competente. Así se produce la perfecta confluencia, coordinación o coincidencia de los aspectos civiles y urbanísticos, bajo el control notarial. Y después el registral. No se trata de que el Notario y el Registrador realicen una función de control de la...

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