Proyecto de Real Decreto por el que se Regula el Instituto de España
| Autor | Oscar Sáenz de Santa María Gómez-Mampaso |
| Cargo | Abogado del Estado-jefe en el Ministerio de Educación |
| Páginas | 12-35 |
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Se ha recibido en esta Abogacía del Estado petición de informe relativa al proyecto de Real Decreto por el que se regula el Instituto de España.
Examinado el proyecto de Real Decreto, sus memorias justificativa, económica e informe sobre impacto por razón de género, documentos remitidos para la consulta, así como el informe de la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado, de fecha 18 de diciembre de 2009 (Ref.-A.G. EDUCACIÓN 1/09), cuyo texto se incorpora en la consideración Octava, se tiene el honor de emitir el presente informe de conformidad con las siguientes
I. Como se resalta en la parte expositiva del proyecto de Real Decreto sometido a informe, las Academias y Reales Academias surgen de la época de la Ilustración, con el fin de dar un impulso amparado por la Corona a las distintas áreas del saber, mediante la creación de corporaciones que reunirían a los máximos exponentes de cada rama del mismo.
Tales corporaciones se crean por medio de actos de la Corona, con los que se procedió a realizar una tarea no sólo de mecenazgo del estudio y del saber, sino también de organización del mismo. Por citar algunas, la Real Academia Española se crea por Decreto en 1714, y la de Jurispruden-Page 13cia y Legislación es heredera de las antiguas Juntas de prácticas de leyes (1730 y 1742), la Academia de Santa Bárbara (1763) y otras.
Todas ellas iniciaron su actividad, de uno u otro modo, partiendo de actos de creación emanados del entonces poder soberano, y sus Estatutos fueron dictándose sucesivamente por normas estatales (Decretos), sobre todo desde el siglo xix y tras la postguerra Civil.
El Código Civil dio una primera aproximación a la naturaleza jurídica de estas «corporaciones de sabios», al reconocer en su artículo 35.1.º como personas jurídicas a las «corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la ley» (entendida ésta en un sentido amplio), cuya personalidad comienza desde el momento en que hubieran quedado válidamente constituidas con arreglo a derecho.
Estas corporaciones de interés público, por su propia naturaleza y origen, escapan a conceptos bien definidos en la actualidad en virtud de normas de rango legal, tales como los colegios profesionales, las asociaciones propiamente dichas y las fundaciones, todos ellos configurados por sus propias leyes reguladoras. Mas en el caso presente no nos encontramos ante ninguna de tales figuras jurídicas, ni tampoco con norma alguna de rango legal que las rija, habiendo quedado las Academias, como lo que son, como corporaciones creadas y amparadas por el Estado (en su inicio, por la Corona), que no obstante tener una reconocida personalidad y amparo estatal, no cabe encuadrar en categoría conocida alguna.
En lo que se refiere propiamente al Instituto de España, el mismo se crea por Decreto de 8 de diciembre de1937, y su constitución efectiva y funciones se adoptaron por Decreto de 1 de enero de 1938. Ambas normas se refunden en el Decreto de 18 de abril de 1947, por el que se regulan sus estatutos, que hasta la fecha y tras fallidos intentos de modificación -sobre todo de cara a la inclusión de Academias no integradas en él, como la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras, cuyos antecedentes se remontan a 1758-, han permanecido inalterados. Esta «Academia de Academias» nace, por tanto, en plena Guerra Civil y se configura definitivamente una vez superados los años más duros de la postguerra, con el fin, como consta en lo remitido y en la parte expositiva del borrador, de buscar la mayor eficacia y colaboración de las Reales Academias en él integradas para el cumplimiento de sus fines y, en suma, para el fomento de la cultura y saberes de la Nación.
Por otro lado, y como resulta lógico de instituciones creadas y amparadas por la tutela estatal, poca o ninguna jurisprudencia existe al respecto en lo que concierne a la modificación de sus estatutos.
No puede perderse de vista que nos encontramos con agrupaciones de personas con un fin que, aun no legalmente definido, sí se ha marcado por los principios históricos que las rigen y por las normas dictadas por elPage 14Estado que regulan su creación y funcionamiento, de lo que se colige que debe al Estado corresponder su actualización y puesta al día.
Y este precisamente es el fin de la reforma cuyo borrador de Real Decreto ahora se informa: actualizar un régimen claramente obsoleto y adaptarlo a las nuevas necesidades y fines que deben cumplir estas «corporaciones de sabios» y, con ellas, de la corporación que agrupa a las Academias de mayor raigambre en nuestras ciencias.
II. Para afrontar una reforma como la que se propone lo primero que procede examinar es si el acto por el que se articula la misma (Real Decreto) resulta adecuado y es coherente con el marco jurídico que para estas peculiares corporaciones rige.
En esencia, y como se ha expuesto, las Academias no pasaron de ser más que actos soberanos hasta el reconocimiento explícito de su personalidad jurídica por el Código Civil. Hasta entonces, sólo los actos de estado que las crearon establecían normas para las mismas, y desde ese momento tales actos cristalizan en el reconocimiento por el artículo 35.1.º del Código Civil de una personalidad jurídica que hasta entonces existía tácitamente, bajo el amparo y protección de la Corona.
Las Academias, creadas antes del Código Civil, pasan a estar legalmente dotadas de personalidad jurídica, pero atendiendo en todo caso a una particular situación, cual era que si bien se integraban por personas con distintos méritos derivados de su saber y conocimiento, la corporación en la que ingresaban no dejaba de ser una creación del Estado, y buena muestra de ello es que ninguna de estas personas jurídicas aprobó en momento alguno sus estatutos de manera autónoma, sino siempre con la superior autorización de los Órganos del Estado competentes para hacerlo.
Ello obliga a entender que para su reforma deban aplicarse los principios que les sirven de fundamento (Disposición Transitoria 13.ª del Código Civil), y si tales principios parten de un acto soberano como es su creación por Decreto, cabe concluir que otro acto soberano permite adaptar estas instituciones a los tiempos actuales.
Además, no puede dejar de tenerse en consideración que, aun no integradas las Reales Academias y el Instituto de España directamente en la estructura de la Administración General del Estado, no dejan de relacionarse administrativamente con la misma (a través del Ministerio de Educación), lo que sumado a su financiación con fondos públicos, y a la necesidad de aprobación por el Estado de sus actos más trascendentes
(v.gr., nombramiento de Presidente de la Mesa Directiva, aprobación del Reglamento interno, rendición de cuentas), permite entender que nos encontremos ante una especial situación de sujeción a la Administración del Estado que debe ser debidamente sopesada a la hora de afrontar su reforma.Page 15
Por otro lado, no puede obviarse que la entrada en vigor de la Constitución, de las nuevas Leyes que regulan la Administración Pública y, en suma, los rapidísimos cambios sociales que en las últimas décadas se han producido, han dejado estas Instituciones necesitadas de una recta y debida adaptación a los mismos.
La mayor parte de las Reales Academias han acometido tales reformas mediante estatutos adaptados al sentir de los tiempos que han ido aprobándose en los últimos años, siempre bajo la tutela del Ministerio de Educación, y debidamente oído el propio Instituto de España.
En consecuencia, lo mismo debe hacerse con la corporación que agrupa a las Academias más importantes, con el fin de alcanzar los objetivos que rectamente se plasman en la parte expositiva del borrador sometido a consulta.
A lo anterior se suma, como luego se transcribe, que esta Corporación presenta de conformidad con lo expuesto una personalidad jurídica propia y particularizada, vinculada a la Administración del Estado de modo muy particular, ya recalcada por la Abogacía General del Estado en anteriores Informes (de 7-4-1999 y de 29-4-2002), que permite tenerla como una entidad pública a los muy diversos efectos que luego se reflejan en el informe de la Subdirección General de lo Consultivo.
III. En las anteriores consideraciones se ha desgranado el particular régimen históricamente establecido para estas corporaciones, que permite entender que para las mismas rige una intervención estatal que no se da en otras instituciones que cuentan con su propia legislación (colegios, asociaciones y fundaciones), régimen que por supuesto no se puede trasladar por analogía, debido a las propias características del que nos ocupa.
Ahora bien, no toda reforma a impulsar por el Gobierno mediante Real Decreto está exenta de límites, sino que tal reforma deberá respetar los propios de la potestad reglamentaria, desde una perspectiva material y formal. En este sentido, resulta paradigmática la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2008 (RJ 2008/3491), que sienta lo siguiente al tratar los límites de la potestad reglamentaria del Gobierno (la negrita es nuestra):
- «Tercero. Se plantea en este proceso el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, reconocida al Gobierno por el artículo 97 de la Constitución (RCL 1978, 2836), a través de la cual el ejecutivo participa en la conformación del ordenamiento jurídico, desarrollando y complementando las previsiones de la Ley y atendiendo, en su caso, a las exigencias de organización de la Administración.
- Tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material (arts. 97 CE, 51 Ley 30/92 [RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246] y 23 Ley 50/97 [RCL 1997, 2817]), en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, material y formal, y sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con res-...
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