El Proyecto de Estatuto Básico de las Administraciones Públicas
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
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LA REFORMA DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS FUNCIONARIOS PÚBLICOS ¿UNA NECESIDAD O UN CAPRICHO SIN JUSTIFICACIÓN?
En la edición anterior se mantenía que estabamos ante un momento histórico en el ámbito de la función pública y que se plasmaba en el hecho que de que Las Cortes Generales iban a debatir un Proyecto de Ley de Estatuto Básico de la Función Pública[1] . El momento de la Legislatura en que el mismo fue remitido al Congreso hacía prácticamente inviable que el mismo fuese aprobado. Las vicisitudes parlamentarias demostraron que el pronóstico no era incierto ni exagerado. El Proyecto fue debatido de forma muy escasa y, en todo caso, no fue aprobado. El comienzo de la nueva legislatura ha traído una cierta atonía en el implso reformador que se ha visto completado con el desconcierto que ha producido la sentencia de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 en lo que puede considerarse, como aquí se mantiene, uno de los puntos esenciales del sistema diseñado en aquel Proyecto. No obstante esta atonía en el impulso es lo cierto que su relevancia e importancia justifica que se mantenga este capítulo dedicado al análisis del mismo y a señalar sus líneas esencia[2] .
Una de las primeras cuestiones que se plantean cuando se analiza un Anteproyecto de reforma de la función pública consiste en preguntarse por su justificación y su necesidad. Adelantemos desde ahora que nos encontramos ante una cuestión esencialmente polémica en la lucha partidista o sindical y, en general, en el seno de la Administración pero que está lejos de levantar entusiasmos en la sociedad que, muy a menudo, desconoce el sistema de organización de la función pública. Lo que a ésta preocupa esencialmente son los resultados de la ordenación, esto es, si las normas o el esquema jurídico es capaz de dotar a la Administración de unas pautas de funcionamiento de las que adolece en la actualidad.
Desde una perspectiva como ésta debemos indicar que el mero transcurso del tiempo (se dice a menudo que han pasado 18 años desde la publicación de la Constitución y no se ha dictado la norma prevista en el artículo 149.1.18) no es en si misma una causa justificativa de la necesidad del cambio. Sí, por el contrario, lo justifica el agotamiento de un modelo o la imposibilidad de servir nuevos fines o nuevas formas con el modelo preexistente.
Así las cosas no puede dudarse de que existe un amplio consenso sobre el agotamiento del modelo de función pública[3] . En esencia las causas justificativas del mismo se centran sintéticamente en las siguientes:
- La dispersión de normativa y de regímenes jurídicos entre los distintos sectores de la función pública.
Esta dispersión es típica de un modelo normativo hecho por sedimentación. De esta forma y por lo que al 'tronco común' se refiere es evidente que la articulación diferencial de los ámbitos de aplicación de la Ley de Funcionarios de 1964, la Ley 30/1984 y algunas normas puntuales como la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades de personal al servicio de la Administración Pública[4] ha producido uno de los primeros efectos de inconcreción y heterogeneidad que después adquiere un carácter más general.
Es claro que este fenómeno se agrava con la existencia de normas sectoriales específicas como las referentes al personal docente[5] , al sanitario[6] , al personal al servicio de la Administración de Justicia, de los servicios postales y de Telecomunicaciones, o, en el plano territorial, las normas de las Comunidades Autónomas y de las Entidades que integran la Administración Local.
De este conjunto normativo puede decirse que tiene una cierta inercia general de acercamiento al modelo de la Ley de Funcionarios de 1964 que al igual que la propia Ley 30/1984 se concebía como supletoria del resto de regulaciones. No obstante, esta tendencia, lo correcto es señalar que las mismas configuran un marco disperso, sin referencias comunes claras y en las que el régimen jurídico del empleado público no está dotado de unas referencias globales atribuibles a todos ellos.
- El esquema organizativo en cuerpos de funcionarios
En esta línea podemos indicar que la Administración Pública que se proyecta de las normas indicadas esta asentada sobre un modelo tradicional, servido por funcionarios públicos, conforme a un sistema de carrera y fuertemente vinculado a la existencia de cuerpos de funcionarios como clave de articulación y aún de gestión de los recursos humanos.
Este esquema se ve seriamente afectado con la presencia de un gran número de personas
-tendencialmente creciente- sometidas al estatuto de los trabajadores y al régimen laboral en toda su extensión.
La cuestión parece zanjarse en el plano teórico con la publicación de la STC 99/1987 que, aparentemente, restablece la cordura y opta por un sistema funcionarial en el que el personal laboral es claramente marginal. La realidad demuestra que la lectura de la Sentencia fue precipitada y que los problemas lejos de solucionarse se han agravado con el tiempo.
- Inconsistencia intrínseca del modelo funcionarial.
La inconsistencia del modelo legal de función pública. A esta cuestión nos hemos referido ya en otros capítulos, si bien, es necesario traer aquí, aunque sea sintéticamente, algunas de aquellas conclusiones. En primer lugar, es necesario referirse a los defectos que proceden del marco legal elegido, que, como se sabe, es el resultado final de reformas sucesivas que 'mezclan' los efectos y los esquemas propios de dos sistemas organizacionales diferentes (los propios de los sistemas de carrera y de puestos de trabajo), sin una coherencia interna que permita superar las dificultades de la opción elegida.
Dentro de los aspectos más relevantes del sistema diseñado comencemos por recordar que el mismo es tributario, desde sus orígenes, de una incongruencia esencial: la disociación entre los procesos de selección y los de provisión de puestos de trabajo. Esta incongruencia desvirtúa y convierte en algo abstracto para la organización el proceso de captación de recursos humanos a los que acaba exigiéndoseles un aporte de conocimientos que la organización no capitaliza, ya que no controla su ubicación posterior en ella. Esta disociación propicia, necesariamente, períodos de aprendizaje más extensos en el propio puesto de trabajo que acaban redundando en la propia organización y en el papel servicial que se atribuye a ésta.
En segundo término, y directamente vinculado con lo anterior, es necesario incidir en que la opción del marco normativo actual de la intercambiabilidad como regla de todos los puestos de trabajo ha propiciado que los períodos de adaptación no puedan ser suplidos por la existencia de una cultura propia de la organización en la que es más fácil integrarse, ya que la movilidad extrema, ligada, como ha ocurrido en España, a la promoción y a los propios intereses económicos de los funcionarios, han descapitalizado el valor cultural propio de las organizaciones que se ven sometidas con demasiada frecuencia a procesos de cambio de sus recursos humanos que no controlan.
En tercer término, es necesario referirse a la desfiguración de marco diseñado por la propia Ley 30/1984 e, incluso, y por señalarlo aún con más contundencia, a la no implantación de algunos de sus postulados esenciales. Me refiero, en este punto, a los defectos existentes en la evaluación y singularización de los puestos de trabajo y ligado a lo anterior, a la inexistencia de un auténtico sistema de carrera administrativa.
Por lo que se refiere a los puestos de trabajo, es necesario recordar que su delimitación y evaluación constituían dos claves esenciales de la reforma que se efectúa en 1984. Hoy no es ocioso indicar que el sistema esta desvirtuado, al menos, por dos motivos esenciales. Por un lado, la propia inmadurez de las organizaciones para establecer correctamente, superando los condicionamientos y la propia jerarquización preexistente, este tipo de evaluaciones, sobre las que confluyen problemas de gestión, con problemas de orden económico, o, incluso, representativo. Un sistema de este orden es fácilmente implantable en organizaciones que nacen 'ex novo', pero difícil de conseguir como sistema transaccional, ya que se acaban trasladando a los nuevos esquemas los viejos problemas. A lo anterior es necesario añadir, en descarga de las propias organizaciones, que cuando éstas han conseguido realizar procesos de reflexión que podrían haberse considerado válidos a estos efectos, tampoco han podido, finalmente, implantarlos porque el papel final que se ha hecho jugar a los denominados ministerios con funciones horizontales, cuya actuación tiende, por naturaleza, a la equiparación de situaciones y a la fijación de estereotipos, ha condicionado seriamente la implantación final del modelo.
Es probable que la filosofía que latía en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, al establecer mecanismos de intercambiabilidad y movilidad absoluta, fuese inicialmente correcta, ya que trataba de poner remedio al reverso de la cuestión planteada aquí, cual es el apoderamiento de las parcelas administrativas por los funcionarios que las sirven y que acaba produciendo un anquilosamiento de la propia organización al solapar las reglas jurídicas con las de las subculturas que proceden de la propia organización y que acaban funcionando con mayor densidad que las de la organización formal. En todo caso, saneadas las organizaciones de los vicios y defectos que procediesen del defecto apuntado, parece el momento de considerar, no la vuelta al sistema precedente, sino el establecimiento de uno que compense ambos efectos perjudiciales.
Directamente conectado con lo anterior está la inexistencia de una verdadera carrera administrativa que, recordémoslo, nace en la Ley 30/1984 con una doble función, la de asegurar al funcionario una cierta estabilidad en su función y, además, con el deseo de vincular la mayor capacitación profesional con el desempeño de...
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