La provisión de puestos de trabajo y movilidad de los funcionarios
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Páginas | 457-481 |
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Desde una perspectiva individual uno de los derechos básicos que, tradicionalmente, han conformado la relación funcionarial es la posibilidad de cambiar de puesto de trabajo dentro de la misma Administración. Este cambio puede representar el mero ejercicio de un derecho personal o puede unirse —en el cambio de puesto— a la condición de ascenso o promoción dentro de la carrera profesional según el tipo de carrera al que nos estemos refiriendo. Al analizar los derechos individuales y, en concreto, la carrera administrativa hemos hecho referencia a esta consideración por lo que nos centraremos, en este momento, en la parte correspondiente a la provisión de puestos de trabajo ya que la ligada a la promoción personal ha querido el TREBEP que quede vinculada al progreso en la carrera administrativa.
Podemos indicar que, desde una perspectiva histórica, este derecho es consecuencia de la estructuración de la función pública sobre la base cuerpos generales de funcionarios, en principio y por esencia, útiles para realizar cualesquiera de las funciones de aquella índole en el ámbito de la Administración. Este esquema de movilidad entre puestos similares trata de superar la configuración de las burocracias unidas o vinculadas a los respectivos órganos administrativos (los denominados cuerpos departamentales) que, como
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anteriormente hemos visto, llevó al establecimiento de sistemas propios de regulación y, por ende, de reclutamiento y provisión de puestos. La ruptura del esquema endogámico es la que hace que la provisión de puestos adquiera una dimensión de mayor importancia al reunir la doble condición de derecho y parte de la promoción a la que nos hemos referido.
Nos encontramos, por tanto, ante lo que García Trevijano1calificó como modificación objetiva por traslado de la relación que une al funcionario con la Administración, frente a las modificaciones subjetivas que son aquéllas que realiza unilateralmente el órgano público en razón al mejor cumplimiento de sus fines. En esta calificación puede resultar extraña la consideración como objetiva de la modificación cuando hubiese sido más simple calificar como subjetivas todas aquellas situaciones en las que por voluntad de una de las partes se altera una situación previamente existente. Ahora bien, frente a lo anterior, la característica básica que permite catalogar la modificación como objetiva está en el presupuesto básico para conseguir aquélla y no es otro que la necesidad de que existan vacantes y que sea necesaria su cobertura.
Esta perspectiva cambia notablemente el enfoque del problema. No es, por tanto, el funcionario que quiere cambiar de provincia o simplemente de trabajo el que modifica su situación, sino que es la propia Administración, que tiene la necesidad de cubrir una serie de puestos vacantes, la que decide poner en marcha los mecanismos necesarios para cubrir aquéllos. Se trata de lo que modernamente se ha venido a denominar «reclutamiento interno», o lo que es igual, la búsqueda de la idoneidad dentro de los propios funcionarios que ya prestan servicios en una organización.
Este último aspecto se convierte en definitivo hasta el punto de condicionar e imposibilitar el ejercicio del primero. Esta idea resulta tremendamente reforzada en las reformas introducidas en los sistemas de provisión a lo largo de la vigencia de la LMRFP y la que, se trasluce, en el propio TREBEP.
Fuera ya de esta consideración es lo cierto que la provisión de puestos de trabajo debe considerarse como un procedimiento administrativo que tiene por finalidad específica la cobertura, a través de mecanismos previamente diseñados, de los puestos de trabajo vacantes. No obstante esta formulación general, sí parece oportuno indicar que la conexión con la existencia de vacante, tanto en relación de puestos como en plantilla laboral o, incluso, en el ámbito presupuestario, está bastante matizada en las nuevas formas de provisión de puestos (redistribución o, sobre todo, reasignación) ya que en estos supuestos el elemento predominante es la necesidad o inutilidad para la organización de un puesto de trabajo. Este juicio llega a justificar que se creen vacantes donde no existían y que se extingan las existentes.
La provisión tiene una conexión directa y secuencial del sistema de selección ya que, como en su momento se analizó, el sistema español de selección está (de momento) más próximo al de carrera que al de puesto de trabajo, de forma que las pruebas de ingreso habilitan genéricamente para el trabajo en
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la función pública, pero no específicamente para el desempeño de un puesto de trabajo dentro de ésta, con la excepción, claro está, de los denominados cuerpos especiales2.
En consecuencia, al existir una habilitación genérica, es preciso determinar tanto en el principio como a lo largo de la vida administrativa del funcionario, el mecanismo específico para concretar esa aptitud genérica.
Esta aproximación al concepto nos pone sobre la pista de que nos encontramos ante una de las piedras angulares de cualquier reforma y, claro está, de la que deriva de 1984, caracterizada, fundamentalmente, por el principio de «provisión indistinta», que vulgarmente puede entenderse como que, con la limitación de los niveles o grupos de titulación, «todos valen para todo». La característica central de este modelo es que ha acabado convirtiéndose en un elemento central de la carrera administrativa y de las posibilidades de promoción de los funcionarios.
El principio de la provisión indistinta no puede ser descalificado en sí mismo, sino analizando su contexto específico y, sobre todo, poniéndolo en relación con el sistema de reclutamiento que, no olvidemos, mantiene la selección perfectamente diferenciada entre los cuerpos generales y los especiales y entre cuerpos generales o con funciones generales en diversas organizaciones de las que componen la respectiva Administración.
A nuestro juicio, es ésta una de las principales disfuncionalidades del sistema ya que carece de sentido exigir preparaciones diferenciadas para realizar trabajos idénticos y porque, además, desde el punto de vista de la propia actitud gestora de función pública, carece manifiestamente de sentido formar especialistas en determinadas materias para que presten sus servicios como generalistas en otras.
Este sistema tiene, potencialmente, un efecto desequilibrante de la planificación de las necesidades de los recursos humanos y dificulta el cumplimiento de objetivos previstos en base a aquellas circunstancias que justifican las fundadas críticas a la operatividad del sistema y, sobre todo, demuestran que el mismo no es válido para fundar en él una política global de recursos humanos.
Debe hacerse notar que lo anterior supone la ruptura con uno de los principios que habían sido bien recibidos por la doctrina3y que alababa la creación de un sistema global y unitario de selección y provisión de puestos de trabajo. Lo que se denuncia aquí es que, en la práctica, tal unificación no se ha producido.
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Entre la normativa anterior nos referiremos, prácticamente, a la LFCE de 7 de febrero de 19644. Las reglas fundamentales que regían dicha provisión son las siguientes:
A) Plantillas orgánicas
El instrumento planificador de la gestión de recursos humanos son las plantillas orgánicas que deben ajustarse a las necesidades de los servicios, estableciéndose una revisión cada cuatro años y, cada dos, potestativamente.
La plantilla orgánica contiene debidamente clasificados los puestos de trabajo de cada centro y dependencia de la Administración del Estado. Estas plantillas se aprobaban por el Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de Personal.
B) Cuerpos generales
• ADSCRIPCIÓN HORIZONTAL
La adscripción a una plaza determinada en puestos no singularizados se realizaba por el Subsecretario del Departamento correspondiente o por el jefe de los servicios provinciales correspondientes.
• MOVILIDAD RESTRINGIDA. CONCURSO DE MÉRITOS
Los puestos vacantes en cada localidad se proveerán por concurso de méritos entre funcionarios, salvo aquéllos que expresamente se califiquen como de libre designación.
Las convocatorias de los concursos de méritos debían ser objeto de convocatoria pública o de notificación a todos los interesados.
• MOVILIDAD GENERAL. CONCURSO DE TRASLADOS
El artículo 58.1 autorizaba al Ministerio de la Presidencia del Gobierno a convocar las plazas vacantes correspondientes a los distintos cuerpos generales. Dichas convocatorias determinaban genéricamente los puestos de trabajo a cubrir pero no los nominaban expresamente.
En los concursos podían incluirse especiales condiciones de capacidad, méritos o requisitos específicos, entre los que señaladamente se cita la supe-
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ración de cursos de especialización en el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios.
Los concursos eran resueltos por la Presidencia del Gobierno, asignando a cada...
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