La provincia en el contexto jurídico del siglo XXI
| Autor | Blanca Soro Mateo |
| Cargo | Profesora de Derecho Administrativo. Universidad de Murcia |
| Páginas | 103-131 |
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Camino de los dos siglos de existencia de la provincia en España, y en un momento coyuntural de reforma del bloque de la constitucionalidad protagonizado por una reajuste competencial entre la instancia estatal y la autonómica, seguimos debatiendo sobre la garantía institucional de la provincia y sobre el papel que debe desempeñar en la actualidad como entidad local.
Además de los procesos de reforma estatutaria a los que estamos asistiendo, el debate territorial en nuestro Estado complejo ha iniciado una andadura que parece dirigir sus derroteros hacia la intermunicipalidad. Bajo estas coordenadas, consolidada ya la realidad municipal y descartada de nuevo la posibilidad
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de supresión de la provincia, como evidencian los nuevos textos que hoy mane-jamos, procede que nos detengamos en el análisis de la realidad jurídica de las provincias y del papel que previsiblemente van a desempeñar en este no ya tan nuevo siglo XXI.
No es intención del presente estudio resolver la cuestión pluriprovincial, sino más bien, plantear, en la coyuntura de reforma constitucional y estatutaria en la que nos encontramos, la posibilidad jurídica de la provincialización y el alcance que ésta puede tener en las actuales Comunidades Autónomas uniprovinciales.
Para analizar la consideración de la provincia en la Constitución, hemos de partir necesariamente de su art. 137, en virtud del cual el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, entidades que según reza el precepto gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses.
La provincia es, pues, una entidad local cuya existencia, y a diferencia de otras agrupaciones de municipios que puedan constituirse1con arreglo al art. 141.3 CE, queda garantizada constitucionalmente. No obstante, los términos del artículo 141.1 del Texto constitucional no son suficientemente claros respecto al carácter indispensable de la provincia como entidad local o, lo que es lo mismo, respecto del carácter obligatorio de la provincia como entidad local, al disponer dicho precepto que La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios. Consecuencia de esta indeterminación apuntada, la Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de julio de 1981 aclaró esta cuestión señalando que «estos procesos de cambio que la propia Constitución impone o posibilita ... no pueden llevar sin embargo, a menos que la Constitución sea modificada, a una desaparición de la provincia como entidad local dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses»2.
En segundo término, además de entidad local obligatoria, la provincia es, según el mismo art. 141.1 del Texto constitucional, división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Se ha de destacar, en este sentido, que la división provincial de la que parte el constituyente responde, en toda lógica, al momento en que se produce la misma, esto es, al carácter instrumental de la provincia como división territorial al servicio de la estructuración del
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Estado y no al carácter autónomo de la misma como entidad local con personalidad jurídica propia para el cumplimiento de sus fines, como reza el art. 137 de la CE. En efecto, la Constitución parte de una división provincial que, como reiteradamente ha destacado la doctrina, hoy puede devenir irreal, arbitraria y basada en la desconcentración de un Estado centralista y no en la descentralización propia de nuestro Estado vertebrado3.
En tercer y último lugar, además de entidad local y división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado, la provincia, a la luz de los arts. 68 y 69 de la CE, se nos manifiesta como circunscripción de representación política de los ciudadanos. En efecto, según el art. 68.2, la circunscripción electoral para el Congreso es la Provincia. Cada circunscripción electoral tendrá asignada por Ley una representación mínima inicial y el resto de diputados se distribuirá en atención a la población (art. 68.3). Por lo que hace al Senado, según el art. 69, éste es la cámara de representación territorial, eligiéndose en cada provincia cuatro senadores. Como puede deducirse, la provincia es la división territorial de la que se parte para integrar las Cortes Generales
Sentada la tradicional y triple consideración provincial, sin embargo, el panorama se oscurece cuando se trata de encontrar la virtualidad a la realidad provincial como entidad local fuera del papel asistencial de los municipios o instrumental para el ejercicio de competencias estatales y como circunscripción electoral. En efecto, la capacidad de gestión de servicios por parte de la provincia queda supeditada a lo que cada Comunidad Autónoma decida y plasme tanto en su Estatuto de Autonomía, como ejercicio de su competencia de organización de sus instituciones de autogobierno, como en su normativa de desarrollo. Nótese que, al igual que el Estado centralista no delegó competencias en las Diputaciones, reforzando, al contrario, su Administración periférica, las Comunidades Autónomas, a imagen y semejanza de éste, no han sido proclives a la descentralización ad intra de sus competencias, de forma que la transferencia de competencias de la Administración autonómica a la Administración provincial ha brillado precisamente por su ausencia, lo cual ha abundado en el debilitamiento de la provincia como entidad local.
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Hoy día, para conceptuar en nuestro contexto la «autonomía local» que se reconoce y garantiza constitucionalmente a la provincia como entidad local hay que partir necesariamente de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por España el 20 de enero de 1988. Concretamente su art. 3 entiende por autonomía local «el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes». Como fácilmente se deduce, lejos de una consideración formal, que comprendería su función asistencial o instrumental, la Carta Europea de Autonomía Local reconoce lo que denominamos autonomía o competencias reales, materiales y efectivas a las provincias.
En esta lógica, la Carta también se detiene en la definición del alcance de esta «autonomía local», formulando un elenco de principios y estableciendo una serie de límites que se exponen a continuación y que condicionan su propia consideración. En primer término, se formulan los principios de proximidad en el ejercicio de competencias (art. 4.3)4, la adaptación (art. 4.5) y la participación (art. 4.6). En cuanto a los límites, se precisa que las competencias básicas de las entidades locales se fijaran en la Constitución o en la Ley (art. 4.1). En efecto, la propia existencia de la entidad local se subordina a la atribución constitucional o legal de competencias propias, que el propio texto denomina básicas. Asimismo, residencia en las entidades locales la libertad plena para ejercer su iniciativa y, por ende, sus competencias en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad (art. 4.2). En tercer y último lugar, y abundando en este sentido garantizador de la autonomía real, la Carta Europea establece que, como regla general, las competencias encomendadas a las entidades locales deben ser normalmente plenas y completas (art. 4.4).
Pues bien, la vigente LBRL, que como se verá infra pretende ser sustituida por el Anteproyecto de Ley del Gobierno y la Administración Local, define la provincia como entidad local determinada por la agrupación de municipios. El centro de gravedad de la autonomía de la provincia se sitúa pues, por el legislador estatal, precisamente en sus funciones de apoyo municipal5y no, por el contrario, en el reconocimiento de un elenco de competencias que confirmen su autonomía, como se lleva a cabo en relación con los municipios por la propia LBRL (arts. 25 y 26) y tal y como postula la Carta Europea de Autonomía Local. No obstante, y como apuntábamos supra, es cierto que se prevé la posibilidad de que la Comunidad Autónoma, en los términos que disponga su Estatuto de Autonomía, le encomiende a la provincia la gestión de los servicios propios de la Administración autonómica (art. 37.1), funcio-
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nalidad, en la práctica, desatendida en la medida en que, como advertíamos supra, las Comunidades Autónomas han procedido a crear su propia Administración periférica6.
Para finalizar estas referencias positivas...
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