El protocolo de Kioto y la tributación ambiental

AutorRamón Bonell Colmenero
CargoReal Centro Universitario «Escorial-María Cristina» San Lorenzo del Escorial
Páginas73-100

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I Introducción

Dotar a la Unión Europea de una estrategia energética eficiente que acabe con la actual dependencia y los devastadores efectos sobre el cambio climático se ha convertido en una prioridad para los gobiernos de los Estados miembros.

A tales fines y en este marco se han promovido innumerables estudios científicos 1 que demuestran la eficiencia del recupero de la atmósfera con la disminución razonada de los gases que crean el efecto invernadero y el aumento progresivo de carbono a la misma siguiendo los esquemas del desarrollo sostenible 2.

Como antecedentes relevantes que envuelven esta temática, encontramos a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Page 74 Cambio Climático, cuyo objetivo fue estabilizar la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera para evitar que interfiera peligrosamente con el sistema climático.

El Protocolo de Kioto (PK) contiene compromisos legales de reducción de las emisiones de Gases de Efecto invernadero (GEi) para los países desarrollados, listados en el denominado anexo B del mismo. Dichos compromisos se establecieron mediante un Tratado internacional. El Protocolo permite que para el cumplimiento de sus compromisos, los países del Anexo B puedan obtener reducciones de emisiones en proyectos implementados fuera de sus fronteras. Para utilizar los beneficios de la reducción de emisiones fuera de las fronteras de los países comprometidos en el anexo B, el PK define tres modalidades de aplicación:

  1. Mercado Internacional de Emisiones (MIE - Art. 17 del PK).

  2. Actividades de Implementación Conjunta (AIJ - Art. 6 del PK).

  3. Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL - Art. 12 del PK).

En las dos primeras modalidades la relación se establece entre países pertenecientes al anexo B. Mediante el MDL, en cambio, los países desarrollados pueden adquirir «reducciones certificadas de las emisiones» (RCE) provenientes de proyectos implementados en países en desarrollo 3. Estas reducciones se sitúan dentro del Derecho financiero en tres ámbitos, Nacional, Comunitario e Internacional, y es un incentivo a las inversiones sostenibles en países en vías de desarrollo. Puede ser completado por normativas de índole fiscal, mediante las figuras de los Tributos ambientales, Estatales (Nacionales, refiriéndonos a Argentina) o Autonómicos (Provinciales, refiriéndonos a Argentina) y administrativas siguiendo las reglas de competencia de las autoridades de aplicación, actos administrativos, sanciones y procedimientos administrativos especiales para resolver los conflictos que la aplicación, como la interpretación de estas normativas, ocasionen.

Existen también otros mecanismos para enfrentar la longevidad acelerada de nuestro medio ambiente global, y son los que más nos interesan. Ellos son los mecanismos fiscales en todas sus variables, sean éstos, mecanismos directos o indirectos, en forma de tasas o Page 75 impuestos, con efectos parafiscales o fiscales, en forma de sanciones que se orientan con una doble finalidad 4: a) en menor medida, la recaudatoria, y, b) en mayor medida, la protección del medio ambiente. Esta última finalidad es la más importante y caracteriza a este tipo de mecanismos 5. En su unidad está el fundamento configurador del llamado Derecho Tributario Ambiental 6, que sin lugar a dudas ha tenido un nuevo impulso desde la vigencia del Protocolo de Kioto desde el 2005. Page 76

Cuestión Primera: Situación jurídica del Protocolo de Kioto para España. Implicancias constitucionales y tributarias del Protocolo. Impacto en el desarrollo sustentable de España.

En España, a comienzos del siglo XIX, la gestión de lo que hoy llamamos «Medio Ambiente», en su faceta urbana, corresponde a las Corporaciones Locales, conforme a las primeras normas españolas de Régimen Local (Instrucciones de 1813 y 1823) las competencias que pertenecen a las Corporaciones Locales tienen que ver, fundamentalmente, con las condiciones de comodidad y salubridad de las poblaciones, higiene y sanidad del vecindario, etc., materias hoy incluidas en el respeto al medio ambiente urbano 7.

Existe un interesante y antiguo precedente hispanoamericano de 1887, donde la Corte Suprema de Justicia de la República Argentina confronta los intereses sociales, tales como la salud pública, con el derecho de las empresas a trabajar y ejercer toda industria lícita (art. 14 de la Constitución Nacional Argentina), o lo que hoy se puede entender como libertad económica, en «Los Saladeros Podestá c. Provincia de Buenos Aires» 8, Page 77 donde varios saladeristas habían demandado a la provincia de Bs. As. una indemnización por la supresión de las faenas en los saladeros. La C.S.J.N. rechazó la demanda, fundado en que ninguno puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pública y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad, y especialmente con el uso que haga de una profesión o de una industria 9.

Aparece así un conflicto de política económica, Economía vs. Ecosistema, debido a que los procesos industriales, en variados y determinados casos, en grados diversos, tienden como consecuencia del desarrollo productivo a alterar el ecosistema y, por lo tanto, perjudicar de manera directa e indirecta a la naturaleza. Pareciera ser que existe un desmedido interés en responsabilizar por el ejercicio lícito de una actividad industrial más que hallar soluciones razonables y eficaces para favorecer la armonía entre medio ambiente y desarrollo económico, impulsando el desarrollo sostenible. Como una posible solución Altamirano 10 sostiene que la solución estará Page 78 vinculada con criterios de contaminación llevados a la mínima expresión, «niveles aceptables» y cuidando de no hacer inoperable el sistema económico 11. Sobre estas alternativas gira, como veremos, el Protocolo de Kioto.

En definitiva, los objetivos deberán estar orientados a encontrar un punto de equilibrio entre la utilización razonable de los recursos y la operatividad de las empresas. En el medio de estos extremos ubicamos a los incentivos fiscales (IF) y a los Tributos ambientales (TA) como instrumentos interesantes e idóneos 12 para tratar de solucionar la dicotomía ya anunciada, lograr mayor flexibilidad en el sistema económico, siguiendo los postulados fundamentales de optimalidad, eficiencia 13 y neutralidad14. Otro mecanismo interesante es el Mercado de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero, que, Page 79 como se verá, se incorporó con las normativas de ONU sobre Cambio Climático 15.

II Antecedentes internacionales y europeos sobre la protección del medio ambiente

Como antecedente de las preocupaciones por el medio ambiente, en el plano internacional, es a partir de la primera publicación del Club de Roma «Los límites del crecimiento», y en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en el año 1972 16, se incrementó la conciencia mundial acerca de las responsabilidades gubernamentales y de los deberes personales y sociales sobre la preservación y progreso de la calidad ambiental para las generaciones presentes y futuras. La Conferencia declaró, formalmente, el derecho humano a un ambiente adecuado para vivir en dignidad y bienestar y el consecuente deber de protegerlo y mejorarlo 17. Posteriormente, la Conferencia de Río en 1992, la Conferencia de Kyoto en 1997, Page 80 la Conferencia de Buenos Aires de 1998, la Conferencia de La Haya en el año 2000. Este interés se ha mostrado en los avances en el ámbito internacional por el contraste de intereses entre los países en desarrollo y los países desarrollados 18.

Como bien lo recalca González Campos que la «[...] consideración global del ser humano lleva a colocar en el centro del derecho al medio ambiente a las generaciones presentes y futuras a resolver la antinomia entre desarrollo económico y la protección del medio ambiente. Esta cuestión se abordó ya en el Informe Brundtland de 1987, proponiéndose su superación a través del concepto de desarrollo sostenible, que ha sido definido como el desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades» 19. Esta caracterización se ha impuesto a nivel internacional y ha sido la inspiradora de los principios receptados en la Declaración de Río 20.

La Comunidad Europea, de acuerdo con la evolución de las demandas sociales y con las necesidades del progreso de integración económica, inició su actuación, de forma sistemática, en el ámbito de estas políticas, en los años setenta, antes de que con el Acta Única se incorporasen expresamente en el Tratado de Roma. La intervención comunitaria es concurrente con los Estados miembros, pero Page 81 tiene una gran importancia en la implantación de políticas de avanzada, con altos niveles de proyección, en países que, como España, partían de unos niveles de conciencia social y, consiguientemente, de protección muy reducidos 21.

Por lo que respecta a la Convención Marco de las Naciones sobre el Cambio Climático de 1992, cuyo objetivo es la estabilización de las concentraciones de los gases de efecto invernado a un nivel que no implique una interferencia peligrosa con el sistema climático, y que permita un desarrollo sostenible. Es importante recalcar que las actividades relacionadas con la energía (procesado, transformación, consumo) representan el 80 por 100 de las emisiones de CO2 a escala mundial, y la energía es clave en el cambio climático 22.

Los problemas y causas del medio ambiente tratados previos al Acta Única Europea (1987), mediante la cual la política ambiental quedó por primera vez incluida en el Tratado de la Comunidad Económica (TCEE), sin agotar las problemáticas ambientales...

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