Acción protectora no contributiva (pensiones, complementos a mínimos y prestaciones familiares)

Autor:Faustino Cavas Martínez
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y Francisco Javier Fernández Orrico, Doctor en Derecho. Subinspector de Empleo y Seguridad Social
Páginas:219-236
RESUMEN

I. Introducción - II. Sobre el significado del denominado "complemento a mínimos" - 1. Formulación, concepto y finalidad - 2. Dinámica del complemento a mínimos - III. La ampliación del complemento a mínimos a nuevos sujetos protegidos - 1. Incapacidad permanente total cualificada - 2. Pensiones mínimas de incapacidad permanente total para menores de sesenta años - 3. Viudedad de menores de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

Fruto del Acuerdo sobre Medidas en Materia de Seguridad Social (AMSS), suscrito por el Gobierno y los interlocutores sociales (UGT, CCOO, CEOE y CEPYME) y firmado el 13 de julio de 2006, se adoptaron diversas iniciativas cuyo objetivo se bifurca en una doble vertiente:

-Por un lado, el intento de acometer una serie de ajustes que permitan el mantenimiento de la viabilidad del sistema de la Seguridad Social, fundamentalmente mediante el reforzamiento del principio de proporcionalidad entre las cotizaciones y las prestaciones. En otras palabras, se persigue reforzar la contributividad del sistema, al objeto de que exista una relación equilibrada entre las cotizaciones aportadas por los trabajadores durante su vida laboral y el acceso a las pensiones que la Seguridad Social concede (algunas medidas en este sentido son: el endurecimiento de la carencia exigida en la pensión de jubilación; el cambio en la determinación de la cuantía de la pensión de incapacidad permanente derivada de enfermedad común o, los nuevos requisitos exigidos para el acceso

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al derecho a la jubilación parcial). Si bien, es verdad, que inscrita en el seno de la modalidad contributiva, es innegable que se han acometido, no sólo reformas estrella, como la encaminada a la inclusión de nuevos colectivos de personas, como la apertura de la pensión de viudedad para las parejas de hecho en determinadas circunstancias, sino también auténticas mejoras económicas en diversas prestaciones, como la pensión de orfandad, la jubilación anticipada, la creación de estímulos a la prolongación voluntaria de la vida laboral o mejoras en la cotización, como es el caso de los perceptores del subsidio de trabajadores mayores de 52 años.

-Por otro lado, y al mismo tiempo, el Gobierno y los interlocutores sociales no han querido olvidarse, como no podía ser de otra manera, del aspecto más solidario que toda reforma de Seguridad Social en un Estado avanzado social y de derecho debe acometer: la atención de las personas más necesitadas, es decir, aquellas que por falta de recursos económicos no pueden atender sus necesidades vitales básicas o cuyos medios de subsistencia resultan a todas luces insuficientes para llevar una vida digna.

Pues bien, esta última vertiente constituye el objeto del presente análisis: el examen y valoración de las modificaciones que el AMSS contempla en relación con la acción protectora del nivel no contributivo.

A este respecto, lo primero que debe ser destacado es la extraordinaria parquedad, tan sorprendente como injustificada, de los cambios previstos. En el apartado que el AMSS dedica a esta materia se prevén simplemente algunas mejoras puntuales, de muy escasa entidad y limitadísimo alcance, incidentes en cuestiones muy heterogéneas, que en modo alguno suponen una reforma sustancial de las prestaciones no contributivas. No se trata, como alguien ha señalado, de acometer una reforma en profundidad de este tipo de prestaciones, ni de ampliar la acción protectora en este ámbito para atraer al mismo nuevas contingencias (p. ej., planteando, de forma inmediata, una prestación no contributiva de muerte y supervivencia) ni se identifican los requisitos de acceso305.

Conviene recordar que las prestaciones de la modalidad no contributiva, financiada con impuestos, se dirigen a los ciudadanos y no sólo a los trabajadores, y su régimen de devengo es sustancialmente di-

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verso al que se aplica en la modalidad contributiva, pues no atiende al riesgo protegido, en función de cotizaciones anteriores, sino que incide en cubrir situaciones de necesidad de las personas, entendidas como la conexión entre la actualización de una contingencia-falta de recursos-residencia; así sucede con las pensiones de invalidez o jubilación no contributivas del sistema de Seguridad Social.

Sintéticamente, las reformas que se acometen por el Acuerdo en la modalidad no contributiva afectan a cuatro colectivos: pensionistas de incapacidad permanente total cualificada menores de 60 años, pensionistas de viudedad menores de 60 años, pensionistas de orfandad discapacitados y, finalmente, quienes tienen hijos a cargo.

Si en los dos primeros colectivos de beneficiarios se indica cuál es la mejora, concretamente, la extensión del denominado "complemento por mínimos", en el tercero no se especifica claramente en que consista aquélla, sino que se alude a diversas medidas, como deducciones en el IRPF, mejoras de las prestaciones económicas del nivel contributivo y de las prestaciones familiares no contributivas, sin explicar a quién se dirigen ni en qué consistirán tales mejoras, tan sólo se asegura que «garantizarán un refuerzo a las políticas de apoyo a las familias con menores ingresos»306.

Con respecto al "complemento por mínimos", los redactores del Acuerdo no parecen albergar dudas acerca de que se trata de una prestación no contributiva, pues su financiación no responde a una efectiva cotización anterior real del pensionista sino que más bien se articula en torno a criterios no contributivos, en el sentido de que se financia a través de impuestos generales aportados por los ciudadanos. Creemos, sin embargo, que no debe ser el origen de la financiación el rasgo definitivo para que una prestación sea incorporada a una u otra modalidad, sino que más bien responde a la distinta finalidad y función institucionalmente atribuidas307, en el sentido de que no se trata propiamente de la actualización de una contingencia sin más a la que debe acompañar unos requisitos legales (alta y coti-

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zación a la Seguridad Social), sino que a esa contingencia (invalidez, ancianidad, hijos menores) resulta imprescindible añadir la demostración de que existe y resulta patente una actual situación de necesidad del sujeto protegido.

Es en ese sentido en el que se puede incardinar al "complemento por mínimos" como prestación no contributiva, y así lo califica el art. 86.2b) de la LGSS cuando menos a efectos de su financiación, pese a que técnicamente nos resulta más gráfica su consideración como prestación de asistencia social interna de la Seguridad Social308.

Sin perjuicio de la caracterización que finalmente se atribuya a esta peculiar prestación, que sin tener naturaleza contributiva habita inseparablemente con la pensión de este carácter, en los apartados que siguen efectuaremos un análisis, en primer lugar, de su funcionamiento, para seguir exponiendo cómo se traducen las modificaciones en el complemento por mínimos previstas en el Acuerdo respecto a los pensionistas de incapacidad permanente y de viudedad, sin olvidarnos de las difusas medidas dirigidas a los sujetos protegidos por el sistema que tengan hijos a cargo, la elevación del importe de las pensiones mínimas para los menores de 18 años que tengan una discapacidad igual o superior al 65%, para terminar con un comentario global sobre este catálogo de medidas afectantes al vector no contributivo de la Seguridad Social.

II Sobre el significado del denominado "complemento a mínimos"
1. Formulación, concepto y finalidad

El complemento a mínimos se regula en el artículo 50 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), en donde se prevé que «los beneficiarios de pensiones del sistema de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva309, que no per-

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ciban rentas de capital o trabajo personal o que, percibiéndolas, no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado310, tendrán derecho a percibir los complementos necesarios para alcanzar la cuantía mínima de las pensiones, en los términos que legal o reglamentariamente se determinen».

En consecuencia, dos son los requisitos exigidos legalmente parea tener derecho al complemento a mínimos: 1º) Que el importe la pensión (de jubilación, incapacidad permanente, muerte y super-vivencia) calculada al beneficiario aplicando las reglas generales sobre encuadramiento y carencia quede por debajo del valor asignado cada año a la pensión mínima correspondiente; y 2º) que dicho pensionista tenga unas rentas consideradas insuficientes por encontrarse por debajo de la cuantía que cada año establece la correspondiente Ley de Presupuestos y el correlativo Real Decreto de revalorización de pensiones.

El complemento a mínimos puede definirse como un mecanismo de protección que complementa la pensión de los beneficiarios, una vez revalorizada, cuando la misma es insuficiente, desempeñando, por tanto, una función de garantía de ingresos mínimos311. Supone una corrección de la pensión que se ha calculado conforme a los principios contributivos, que garantiza un mínimo de subsistencia en el nivel contributivo312. Sin embargo, la regulación de las pensiones mínimas debe articularse de tal forma que la solidaridad y la redistribución que las mismas encierran puedan encaminarse hacia los fines para las que fueron establecidas, es decir, la compensación de ingresos en favor de pensionistas con pensiones bajas y reducido nivel de renta313.

De todo lo anterior se puede intuir que el complemento a mínimos, cuya naturaleza jurídica es la de...

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