La protección social en la Constitución Europea

1. INTRODUCCIÓN

Varios y muy dispersos son los preceptos que, con distinta terminología y alcance, contemplan específicos mecanismos de previsión social a lo largo del articulado de la Constitución Europea. Así, por ejemplo, nótese cómo el más genérico término de «protección social» aparecería recogido de forma expresa en los siguientes artículos:

1. Dentro del Título I (De la definición y los objetivos de la Unión) de la Parte I, en el artículo I-3.3 por referencia a su fomento por parte de la Unión en cuanto objetivo básico de la misma.

2. Dentro del Título I (Disposiciones de aplicación general) de la Parte III (De las políticas y el funcionamiento de la Unión), en el artículo III-117 por referencia a su adecuada garantía por parte de la Unión en la definición y ejecución de sus políticas y acciones.

3. Dentro del Título II (No discriminación y ciudadanía) de la Parte III, en el artículo III-125.2 por referencia al derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

4. Dentro de la Sección segunda (Política Social), del Capítulo III (Políticas en otros ámbitos), del Título III (Políticas y acciones internas) de la Parte III, en los artículos III-209, III-210.1, letras c) y k) por referencia a la delimitación de competencias en la materia entre la Unión y los Estados miembros en cuanto que la consecución de una protección social adecuada constituiría objetivo compartido entre la Unión y los Estados miembros. También en el artículo III-217 en el que de forma expresa se prevé la constitución de un Comité de Protección Social.

   A su vez, el término «Seguridad Social», en cuanto concepto pretendidamente independiente del anterior desde un punto de vista meramente formal, contaría, asimismo, con referentes expresos en el articulado del texto constitucional. Así, en concreto, aparecería contemplado en los siguientes artículos:

1. Dentro del Título IV (Solidaridad) de la Parte II (Carta de los derechos fundamentales de la Unión), en el artículo II-94, apartados 1 y 2 por referencia a la delimitación del alcance y contenido de la Seguridad Social en el ámbito europeo.

2. Dentro del Título II de la Parte III, en el artículo III-125.2 en el que se contienen, asimismo, referencias diferenciadas a la protección social.

3. Dentro de la Subsección primera (Trabajadores) de la Sección segunda (Libre circulación de personas y servicios) del Capítulo I del Título III de la Parte III, en el artículo III-136 por referencia a la libre circulación de los trabajadores.

4. Junto con la protección social de los trabajadores, en el artículo III-210.1, letra c) por referencia a la delimitación de competencias en la materia entre la Unión y los Estados miembros. En este mismo precepto y con similar objetivo, también, en su apartado 5

   a). Dentro de la misma ubicación sistemática que el artículo III-210 y por referencia a similar objetivo, la Seguridad Social es objeto de cita expresa, igualmente, en el artículo III-213 d).

   En fin, junto a estos dos conceptos, terminología diversa permitiría intuir en el texto de la Constitución Europea otras técnicas específicas de previsión social, bien que menos tratadas que las anteriores. Sin perjuicio de la particular protección de la salud (art. II-95) que es objeto de tratamiento específico en otro capítulo de esta obra o de la protección dispensada a determinados colectivos en particular [menores (art. II-84), ancianos (art. II-84) y discapacitados (art. II-86)], este sería el caso, por ejemplo, de las que a continuación se indican:

1. Servicios sociales (art. II-94.1)¹.

2. Ayuda social (art. II-94.3).

3. Sistemas sociales (art. III-209).

   Pues bien, llegados a este punto meramente expositivo, cabría plantearse ya si, a pesar de toda esta dispersión terminológica y normativa, resulta posible vislumbrar en la Constitución Europea un sistema común de previsión social europeo siquiera sea, como corresponde a un texto de estas características, en sus trazados más básicos y fundamentales. Ciertamente, como fácilmente se desprende en una primera aproximación al tema, semejante tarea no resulta en absoluto sencilla para el intérprete jurídico, mucho menos para el ciudadano al que, en último término, se hallaría dirigida la Constitución. Aun así, superado el inicial confusionismo terminológico en la materia, una lectura atenta de su articulado permitiría intuir la existencia de un sistema común de protección social pública cuyo fomento constituiría, además, objetivo básico de la Unión (art. I-3.3). Nada se contiene, sin embargo, respecto otros posibles sistemas de protección social privados que serían, entonces, libres.

   Si bien hubiera parecido conveniente una mayor claridad al respecto, a los efectos de desentrañar dicho sistema resulta clave el artículo II-94 («Seguridad Social y ayuda social»). Y ello porque, a través de apartados independientes y diferenciados, en él parecería haberse querido trazar los dos grandes pilares de un único sistema de «protección social» pública. Dichos pilares serían, de un lado, la «Seguridad Social» (apartados primero y segundo, este último por referencia a la residencia y al desplazamiento legales dentro del territorio de la Unión) y, de otro, la Asistencia Social («ayuda social» en los términos de la propia Constitución²) y los «Servicios Sociales» (apartados primero y, especialmente, tercero).

   Así las cosas, dentro del marco dedicado a la solidaridad (Título IV, Parte II), parecería querer contemplarse, en general, un sistema común de protección social pública del que, a su vez, formarían parte, ya como especies, la Seguridad Social, de un lado y, de otro, la Asistencia Social y los Servicios Sociales³. De hecho, buena muestra de la existencia de dicho sistema común de protección social europeo como un todo unitario sería la creación de un organismo institucional al respecto, el Comité de Protección Social al que más adelante se aludirá (art. III-217).

   Desde este punto de vista, la cuestión terminológica (como también la dispersión normativa) adquiriría una trascendencia relativamente menor. De ahí que, cuando el articulado de la Constitución aluda, sin más, a la protección social en general [por ejemplo, arts. I-3.3, III-117, III-209 ó III-210.1 k)] dentro de dicho concepto cabría incluir a cuantos instrumentos de previsión social la integren. En cambio, cuando la Constitución Europea aluda a la Seguridad Social (por ejemplo, art. II-94.1 y 2 ó art. III-136), dicho concepto únicamente aludiría a uno de los diversos y posibles mecanismos que integrarían la protección social pública. En fin, cuando Seguridad Social y protección social aparezcan citados en un mismo precepto [por ejemplo, arts. III-125.2 ó III-210.1 c) y k)], con esta última expresión estaría haciéndose referencia (siquiera sea por exclusión) a la protección social que no constituiría en sentido estricto Seguridad Social o, si se prefiere, a los diversos mecanismos de previsión social específica que, aun hallándose integrados en el sistema común de protección social, no constituirían Seguridad Social. Por cuanto aquí interesa, esta última idea resultaría igualmente extensible al término «servicios sociales» por contraposición a la Seguridad Social (art. II-94.1).

   Lógicamente, cuestión distinta y en absoluto resuelta por la Constitución Europea (entre otras cosas, porque ése no sería su objetivo y, quizás, también, porque no sería de su competencia) será la de qué debamos entender a estos efectos, no ya solo por sistema común de protección social pública, sino, más concretamente, por Seguridad Social y/o Asistencia Social y Servicios Sociales. Dentro del limitado espacio del que disponemos, a ello se destinan los apartados siguientes que no pretenden otra cosa que efectuar una primera aproximación al tema. No en vano, de todos es sabido que la distinción (fronteras actuales) entre unos y otros mecanismos de protección social pública es sumamente compleja a la par que difusa, complejidad que ha ido incrementándose a partir de dos fenómenos comunes a los distintos sistemas nacionales: de un lado, la cada vez mayor vis atractiva de la Seguridad Social y, de otro, su progresiva asistencialización⁴.

   En cualquier caso, antes de llevar a cabo esta primera aproximación, parece oportuno señalar que, si bien unos y otros mecanismos de previsión social se hallarían estrechamente vinculados por referencia al sistema común de protección social pública en el que se encontrarían ubicados, la Seguridad Social parecería gozar en la Constitución Europea de un mayor peso específico acorde, por otra parte, con su mayor peso específico en la práctica; la Asistencia Social y los Servicios Sociales parecerían quedar, en cambio, en un plano complementario de aquélla. De este modo, al igual que sucede en la materia en la mayoría de los ordenamientos jurídicos nacionales, dentro del sistema público de protección social que la Constitución instrumenta, cabría hablar de una protección social «básica» (Seguridad Social) y protección social «complementaria» (Asistencia Social y Servicios Sociales)⁵.

   2. SEGURIDAD SOCIAL

   2.1. Consideraciones previas

   El reconocimiento del derecho a la Seguridad Social en la Unión Europea no supone una novedad de la recientemente aprobada Constitución Europea. Antes al contrario, referencias a la Seguridad Social de los trabajadores en el espacio comunitario aparecían ya contenidas tanto en la Carta Social Europea (1965), que en su artículo 12 proclamaba el derecho a la Seguridad Social⁶, como en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (1989), que incluía expresamente entre sus principios básicos la referencia a la protección social de los trabajadores⁷.

   Por otro lado, el derecho a la Seguridad Social y a la protección social de los trabajadores ha sido concretado por un importante elenco de Reglamentos y Directivas promulgados en el ámbito de la Unión Europea y que, bajo la interpretación del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a través de un elevado número de sentencias, han venido a delimitar su alcance y contenido⁸.

   De todos ellos, mención especial merece el Reglamento 1408/1971 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, que, sin perjuicio de sus diversas modificaciones, actualmente aparece configurado en el ámbito de la Unión Europea como la norma básica en materia de protección social de los trabajadores migrantes, a la par que referente imprescindible al respecto para los diversos sistemas nacionales de protección social⁹.

   Al margen de este Reglamento y sus normas de desarrollo, no existiría un sistema único de Seguridad Social para todos los Estados comunitarios, sino que cada Estado tiene su propio sistema al respecto. Es por ello por lo que, con el objeto de evitar la dispar protección de los trabajadores migrantes que, llegado el caso, podría derivarse de esa disparidad de sistemas, el Reglamento 1408/71 es la norma por medio de la cual se coordinan los regímenes de Seguridad Social vigentes en los Estados miembros. Su objetivo fundamental es eliminar la diversidad en la protección frente a las distintas contingencias garantizando una protección uniforme para todos los trabajadores, incluidos sus familiares, que se desplacen entre distintos Estados.

   Pues bien, como ha tenido ocasión de señalarse, la Constitución Europea dedica varios artículos a la Seguridad Social. Sin lugar a dudas, el precepto más importante y del que puede extraerse el grueso del alcance de la protección dispensada frente a las contingencias sociales, es el artículo II-94. Precepto que, de un modo disperso, en sus tres apartados reconocería otros tantos derechos de protección social: el derecho a la Seguridad Social de los nacionales que no se desplacen por el territorio de la Unión; el derecho a los Servicios Sociales; el derecho a la Seguridad Social de quienes residan y se desplacen legalmente por aquel territorio; y, por último, el reconocimiento del derecho a la Asistencia Social como medio de combatir la pobreza y la exclusión social. De todos ellos, a continuación procede a analizarse el primero de estos derechos.

   2.2. Articulación de la protección

   La configuración de la Seguridad Social frente a los riesgos sociales en la Constitución Europea tampoco supone una innovación. Antes al contrario, se ha seguido apostando por un reconocimiento del derecho de carácter genérico que, en cierta forma, supondría una reiteración de lo que ya preveían tanto la Carta Social Europea, como la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.

   Así pues, con una formulación amplia, se ha reconocido el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social especialmente en los casos de maternidad, enfermedad, accidentes laborales, la dependencia, la vejez y la pérdida del empleo, bien que conforme a las «modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales». De esta formulación del derecho a la Seguridad Social se deduce una protección que no presenta diferencias fundamentales con la que ya se venía disfrutando en el espacio comunitario: un sistema de protección a cargo de los diferentes Estados miembros conforme al cual cada Estado en cuestión tiene competencias para establecer el alcance de la protección misma y, en general, su articulación, si bien coordinados por la propia Unión que se encargaba de garantizar que no hubiera diferencias sustanciales en la protección en materia de Seguridad Social entre los Estados miembros por lo que a los trabajadores migrantes respecta.

   Desde sus comienzos la articulación de la protección en el ámbito comunitario no se ha concretado en un único sistema de Seguridad Social, sino en tantos sistemas como Estados forman parte de la Unión. Cada uno de estos sistemas de Seguridad Social tiene en cuenta las peculiaridades propias del Estado en cuestión, adaptando así el contenido y alcance de la protección a sus particulares circunstancias. Por su parte, desde la Unión se han adoptado los mecanismos jurídicos necesarios para coordinar la protección frente a los riesgos sociales que concede cada Estado miembro, existiendo así una diversidad de sistemas de Seguridad Social aunque debidamente coordinados conforme a unas normas comunes para garantizar que los trabajadores que presten sus servicios en más de un Estado miembro no vean restringidos sus derechos en materia de Seguridad Social.

   En este punto concreto, la Constitución Europea recoge una innovación importante al hacer referencia a la protección conforme a «las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión» además de por las «legislaciones y prácticas nacionales». Esta es la primera vez que la Unión parecería querer implicarse directamente en la regulación de la Seguridad Social de los trabajadores junto con los Estados miembros¹⁰. Apreciación que se ve corroborada tanto por el artículo III-210.1 del texto constitucional donde se prevé que «la Unión apoyará y complementará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: (...) c) la Seguridad Social y la protección social de los trabajadores; (...) k) la modernización de los sistemas de protección social, sin perjuicio de la letra c)».

   En similar sentido se mostraría el artículo III-213 en el que se implica directamente a la Comisión para que fomente la «cooperación entre los Estados miembros» y facilite la «coordinación de sus acciones en los ámbitos de política social (...) particularmente en las materias relacionadas con: (...) d) la Seguridad Social; e) la protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales». Del análisis de estos preceptos constitucionales extraen algunos autores que «la principal capacidad de actuación de la Unión en materia de protección social se refiere al fomento de la cooperación entre los Estados, a través de iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y buenas prácticas, así como para promover fórmulas innovadoras y evaluar experiencias»¹¹.

   En fin, no puede obviarse la importancia de la inclusión de tales artículos en la Constitución, ya que la Unión pone expresamente de manifiesto su interés en involucrarse de forma directa en la estructuración del sistema de Seguridad Social, adoptando los instrumentos que considere necesarios para reforzar la coordinación entre las fórmulas de protección vigentes en cada Estado como medio para alcanzar fórmulas de protección más unificadas. Sin embargo, aunque es deseable que se produzca esa mayor participación por parte de las instituciones comunitarias y que se logre una mayor coordinación, debe tenerse en cuenta que la formulación contenida en la Constitución Europea es muy genérica, ya que se utilizan fórmulas indeterminadas que poco concretan al respecto y que no establecen una obligación directa de la Unión o de la Comisión¹².

   Aunque quizás sea pronto para avanzar los efectos que la formulación constitucional de la protección social vaya a tener en un futuro sobre los Estados miembros¹³, puede afirmarse que a pesar del intento efectuado por el legislador comunitario de otorgar un mayor protagonismo que el que ostentaba hasta ahora la Unión en materia de Seguridad Social, poco o nada ha cambiado. Los protagonistas en la articulación del sistema de protección social continúan siendo los Estados, quedando en manos de las instituciones comunitarias competentes la coordinación de los diversos sistemas estatales vigentes de Seguridad Social.

   2.3. Alcance y contenido

   La Constitución Europea delimitaría el alcance y contenido de la protección en el artículo II-94.1. Como se dijo en páginas anteriores la configuración de la Seguridad Social se mantiene tal y como estaba. De hecho puede afirmarse que no existen grandes diferencias entre el derecho a la protección de Seguridad Social en la Constitución Europea y el derecho reconocido en la Carta Social Europea y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.

   Sin embargo, es preciso resaltar por su importancia que el precepto mencionado (art. II-94) se refiere de forma expresa al derecho de acceso a las prestaciones, en general, incluyéndose las reconocidas por los sistemas de Seguridad Social de los distintos Estados miembros. Por otra parte, se menciona el derecho a la protección en determinadas situaciones, en particular, maternidad, enfermedad, accidentes laborales, la dependencia o la vejez y la pérdida del empleo, aunque sin identificar las prestaciones que deban concederse por los Estados comunitarios en tales situaciones. Como puede apreciarse, el texto constitucional ha optado por una formulación genérica mediante la cual se reconoce el derecho a las prestaciones, pero sin concretar su contenido¹⁴.

   No obstante, la indeterminación del alcance de la protección no representaría un problema insalvable, ya que, en último término, corresponderá a cada Estado establecerla, bien que sin olvidar que los distintos Estados deben estar coordinados para conceder una protección similar a los ciudadanos comunitarios que se desplacen por el territorio de más de un Estado miembro.

   En el caso de España, la indeterminación del contenido de las prestaciones de Seguridad Social no supone problema alguno ni es previsible que vaya a tener ningún efecto. Por el contrario el sistema español de Seguridad Social se encuentra plenamente adaptado a los requerimientos que, en materia de protección social, puedan haberse efectuado en el ámbito de la Unión Europea. De hecho, España se encuentra entre los Estados que han ratificado el Convenio núm. 102 de la OIT, sobre normas mínimas de Seguridad Social (1952), cuyo contenido coincide sustancialmente con la protección reconocida con posterioridad en la Unión Europea.

   En este sentido, el sistema español de Seguridad Social ha incorporado la protección frente a las diversas contingencias que pueden afectar a los trabajadores y no sólo frente a las que de forma expresa incorpora la Constitución Europea. Por otro lado, el alcance de la protección es sumamente amplio en la medida en que la Ley General de Seguridad Social y sus normas de desarrollo no sólo se limitan a reconocer el derecho a prestaciones de carácter económico, sino a las prestaciones de cualquier otro tipo ?sanitarias o recuperadoras?, que pueda precisar el trabajador para remediar su situación de necesidad.

   Por otro lado, debe señalarse que, dada la referencia que la Constitución Europea hace al derecho a la protección y a las prestaciones establecidas o reguladas por las legislaciones o prácticas nacionales, en el derecho a la Seguridad Social quedaría comprendido el derecho de los ciudadanos comunitarios a las prestaciones de cualquier tipo que cada Estado incluya bajo el concepto de Seguridad Social. Esto es, tanto las prestaciones del nivel contributivo, en el que la protección quedaría vinculada al desarrollo de una actividad concediéndose como contraprestación a las cuotas que aportó el trabajador durante su vida laboral, como las del nivel no contributivo, en el que la protección se vincula a criterios tales como, por ejemplo, la nacionalidad, la residencia, la carencia de ingresos suficientes para subsistir e, incluso, la ausencia o insuficiencia de cotización suficiente para acceder a la protección del nivel contributivo.

   3. ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS SOCIALES

   3.1. Consideraciones previas

   Por cuanto a la Asistencia Social se refiere, la única mención que a la misma se efectúa en el texto de la Constitución Europea es la contemplada en el artículo II-94.3, bien que bajo la denominación de «ayuda social». En concreto, reiterando aquí el contenido del artículo 34.3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (que a su vez partiría del artículo 13.1 de la Carta Social Europea¹⁵), establece dicho precepto que «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales».

   Por su parte, los servicios sociales aparecerían reflejados, junto a la Seguridad Social, en el artículo II-94.1. Reiterando, esta vez, el contenido del artículo 34.1 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (que a su vez partiría del art. 14 de la Carta Social Europea¹⁶), señala dicho precepto que «1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales».

   Al margen de semejantes previsiones, ninguna otra referencia se contiene en la Constitución Europea respecto de estos dos mecanismos de protección social. Ello no obstante, tal y como tuvo oportunidad de señalarse en su momento, indirectamente se estaría haciendo referencia a los mismos cada vez que en el texto constitucional aparece (aislado o por contraposición con el concepto de Seguridad Social) el término «protección social». No en vano, tanto la Asistencia Social como los Servicios Sociales formarían parte, bien que con carácter complementario de la Seguridad Social básica, del sistema de protección social pública.

   Sea como fuere, el reconocimiento expreso de ambos mecanismos de protección social no supone, tampoco aquí, una novedad de la Constitución Europea pues, como ha tenido ocasión de señalarse, se reiteran aquí las previsiones contenidas ya en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Con todo, debe destacarse que, de forma expresa, uno y otro mecanismo de protección social, aparecerían contemplados por vez primera en el Derecho originario. Y es que, hasta la aprobación del texto constitucional, dichos mecanismos únicamente podían deducirse en cuanto integrados en el genérico concepto de protección social [arts. 2, 117 ó 137.1 c) del Tratado de la Unión en su última versión]. Por lo demás, al margen de programas específicos de lucha contra la pobreza, ni la Asistencia Social ni los Servicios Sociales han gozado de articulación normativa alguna en el ámbito de la Unión Europea. De hecho, si el Reglamento 1408/1971 alude a la Asistencia Social no es sino para excluirla de su ámbito de aplicación (art. 4.4).

   3.2. Alcance y contenido

   3.2.1. Asistencia Social

   Tal y como nos indica el propio artículo II-94.3, el objetivo fundamental de las ayudas aquí previstas sería el de «combatir la exclusión social y la pobreza». Aspectos éstos, especialmente el primero de ellos, que, a diferencia de la propia protección asistencial en sí, aparecen contemplados en otros preceptos de la propia Constitución por referencia al territorio de la Unión [en concreto, por lo que a la exclusión social se refiere, arts. I-3.3, III-117, III-210.1 j)].

   Desde el punto de vista subjetivo, sujeto activo del presente mecanismo de protección social lo sería, de entrada, la propia Unión Europea quien, al igual que sucede en materia de Seguridad Social, «reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y de vivienda». Ha de advertirse, sin embargo, que, como tendrá ocasión de señalarse con posterioridad, los verdaderos protagonistas en materia de protección social pública siguen siéndolo los propios Estados miembros. Siendo ello así, por más que la Constitución la tenga en cuenta, al menos formalmente, el papel de la Unión seguirá siendo ciertamente limitado en la materia.

   Sea como fuere, sujetos pasivos de las ayudas previstas lo serían «todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes». Como puede apreciarse, de la sola expresión «todos» parecería reconocerse aquí un derecho subjetivo universal a la Asistencia Social, ya sea por referencia a los ciudadanos de la Unión, como también por referencia a quienes no lo sean; incluso, dada la ausencia de referencias a la legalidad (cual ocurre en el apartado segundo del artículo II-94), a quienes no residieran legalmente en el territorio de la Unión. Derecho subjetivo universal, en cualquier caso, que contrastaría, en cambio, con la delimitación subjetiva que de la Seguridad Social se contiene en el propio precepto, ya sea por defecto (apartado primero del art. II-94, en el que nada se indica de forma expresa al respecto), ya sea por exceso (apartado segundo del art. II-94, en el que sus únicos destinatarios serían quienes residan legalmente en el territorio de la Unión y se desplacen por él).

   Nada se indica, por lo demás, respecto de qué debe entenderse por recursos (económicos o no) suficientes, como tampoco la forma de proceder a su cálculo. A lo que parece, tanto en éste como en los demás temas, habrá de estarse, como hasta ahora, a lo que, en cada supuesto, venga determinado por las legislaciones nacionales. En cualquier caso, la carencia de estos recursos, por otra parte característica tradicional de la Asistencia Social, limitará a buen seguro el acceso a la protección social que ahora se contempla.

   Nada se dice, tampoco, respecto del concreto contenido mínimo que deba alcanzar la ayuda social en cuestión, como tampoco la ayuda de vivienda, mecanismos ambos que perfectamente podrían quedar encuadrados en el concepto de Asistencia Social. Ello no obstante, pese a que expresamente se ha renunciado a concretar dicho contenido mínimo, del propio articulado parecería desprenderse que dicho contenido debiera de servir, al menos, para combatir, mediante la dispensación de recursos (no necesariamente económicos) suficientes, la exclusión social y la pobreza en la que se hallarían inmersos sus potenciales destinatarios tratándoles de garantizar con ello una «existencia digna».

   En cualquier caso, parece evidente que el alcance de la Asistencia Social en el ámbito de la Unión no debiera quedar agotado por los dos mecanismos expresamente previstos en el artículo II-94.3, resultando perfectamente admisibles otros distintos. Nada impide, a su vez, que, en tanto subsista a consecuencia de la falta de recursos económicos suficientes la situación de exclusión social o pobreza que se trata de combatir, la protección de asistencia social a dispensar se mantenga en el tiempo.

   En fin, como puede apreciarse, el alcance y contenido del precepto que ahora se comenta no se ha quedado demasiado perfilado. De ahí que se eche de menos una mayor concreción al respecto. Con todo, por más que pueda parecer decepcionante, tanto en este punto como en otros tantos afectantes a los derechos sociales, la Constitución ha hecho lo que buenamente ha podido, que no es poco. Así las cosas, serán los Estados miembros los que, en último término, determinarán no sólo el ámbito subjetivo de la protección, sino también su particular contenido y alcance.

   3.2.2. Servicios Sociales

   Sin lugar a dudas, de los diversos mecanismos que integrarían el sistema común de protección social que cabe intuir del articulado de la Constitución Europea, el de los Servicios Sociales es el que se halla contemplado de manera menos precisa. A tal efecto, poco o nada parece aportarnos el artículo II-94.1.

   De entrada, los Servicios Sociales no parecerían atender a otro objetivo que no fuera el de complementar a las prestaciones de Seguridad Social en casos tales como, por ejemplo, «la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo». Sobre esta base común, nada impediría, sin embargo, que dichos servicios pudieran operar, perfectamente, respecto de otras contingencias distintas.

   Por lo que se refiere a su ámbito subjetivo, el sujeto pasivo sería aquí, también, la Unión quien, al igual que sucede en materia de Seguridad Social y Asistencia Social, «reconoce y respeta el derecho ... a los servicios sociales» (nacionales). Por tal motivo, también aquí los verdaderos protagonistas lo seguirán siendo los propios Estados miembros. De ahí que el papel de la Unión siga siendo ciertamente limitado, por no decir nulo. Nótese que, como en su día hiciera la Carta Social Europea (art. 14.1), el precepto en cuestión ni siquiera trataría de «fomentar u organizar servicios que, utilizando los métodos de un servicio social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos en la comunidad, así como a su adaptación al medio o entorno social».

   Frente a la declaración subjetiva prácticamente universal en materia de Asistencia Social, nada se indica, por lo demás, respecto de los posibles sujetos destinatarios de estos servicios. A lo que parece, por su ubicación sistemática junto al derecho de la Seguridad Social, dichos sujetos serían los mismos que podrían acceder a las prestaciones de la Seguridad Social respecto de las diversas contingencias que se enumeran. Ello no obstante, resultaría perfectamente admisible que pudieran acceder a los mismos otros sujetos distintos, se hallen incluidos o no en los sistemas nacionales de Seguridad Social.

   Cuál pueda ser el alcance y contenido de los Servicios Sociales es otra de las incógnitas al respecto, como también los instrumentos arbitrados a tal efecto. De ahí que, por referencia o no a las contingencias expresamente señaladas, resulten admisibles muy diversas hipótesis, incluida la colaboración de instituciones privadas, con o sin ánimo de lucro. En este último sentido, adviértase cómo en la Carta Social Europea las Partes Contratantes quedaban comprometidas a «estimular la participación de los individuos y de las organizaciones benéficas o de otra clase en la creación y mantenimiento de tales servicios» (art. 14.2).

   En cualquier caso, en las Declaraciones anexas al Acta final de la Conferencia Intergubernamental y en ella misma se nos aclara que «la referencia a Servicios Sociales se refiere a los casos en que dichos servicios se han establecido para garantizar determinadas prestaciones pero de ninguna manera implica que dichos servicios deban ser creados cuando no existen». Siendo ello así, en esta materia muy especialmente habrá de estarse a lo que dispongan las legislaciones y prácticas nacionales.

   Con todo, no deja de ser interesante la expresa mención de los Servicios Sociales en el texto de la Constitución Europea. Ello no obstante, hubiera parecido conveniente que su tratamiento se hubiera llevado a cabo, de forma independiente, en todo caso, en apartado distinto del de la Seguridad Social.

   4. DELIMITACIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PROTECCIÓN SOCIAL

   Efectuada una primera aproximación conceptual respecto de los mecanismos que integrarían el sistema común de protección social pública europeo, cabría plantearse a continuación cómo incide la Constitución Europea en las competencias de los Estados miembros sobre esta materia. Esto es, si se produce una modificación del ámbito de competencias tradicionalmente reconocidas a la Unión y a los Estados miembros.

   Por lo que a la Seguridad Social se refiere, sabido es que su particular regulación se halla vinculada al territorio de cada Estado¹⁷, de forma que éste es competente para determinar el alcance de la protección. Por cuanto a nosotros interesa, buena muestra de esta afirmación se encuentra en la Ley General de Seguridad Social cuyo artículo 7 vincula su protección a quienes residan (y en su caso trabajen) en territorio español. Y este es un principio común a todos los Estados, ya que las normas de Seguridad Social suelen presentar un carácter marcadamente territorialista que únicamente cede por la aplicación de las normas comunitarias que tienen por objeto garantizar el derecho fundamental a la libre circulación de trabajadores.

   Por su propia configuración y naturaleza, el principio de territorialidad es la regla, también, en materia de Asistencia Social y Servicios Sociales. De hecho, como ha tenido ocasión de señalarse ya, la Asistencia Social aparece expresamente excluida del ámbito de aplicación del Reglamento 1408/1971.

   La Constitución Europea ha incluido en su articulado algunos preceptos relativos tanto a las materias sobre las que la Unión se reserva competencia exclusiva (art. I-13) como a las materias en las que existiría una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros (art. I-14.2). En lo que se refiere a estas últimas, el artículo I-14.2 determina como tal a «b) la política social». Lo que, por cuanto aquí interesa, vendría a significar que, tanto la Unión como los Estados miembros dispondrían de un ámbito específico y compartido de competencias en materia de política social, materia en la que, ya de entrada, cabría adscribir, en una primera aproximación meramente intuitiva, a la protección social y, por ende, a la Seguridad Social, la Asistencia Social y los Servicios Sociales.

   Ahora bien, nótese cómo esta primera aproximación quedaría refrendada por el propio artículo I-14-2 el cual remitiría a la política social en los «aspectos definidos en la Parte III» de la Constitución. A tal efecto no está de más recordar que la Sección segunda del Capítulo III (Políticas en otros ámbitos) del Título III (Políticas y acciones internas) de la Parte III (De las políticas y el funcionamiento de la Unión) lleva por título «Política Social». Y, más concretamente, por cuanto aquí interesa, la protección social aparecería expresamente citada en los artículos III-209 y III-210.

   Así, con carácter general, el artículo III-209 señala que: «La Unión y los Estados miembros ... tendrán como objetivo ... una protección social adecuada ... y la lucha contra las exclusiones»; a tal fin, «la Unión y los Estados miembros actuarán teniendo en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales». Aunque con terminología distinta, el último párrafo de este precepto alude, también a la «armonización de los sistemas sociales».

   Por su parte, con el objetivo de alcanzar los objetivos señalados en dicho precepto, el artículo III-210.1 alude, de forma expresa, a la posibilidad de que la Unión apoye y complemente la acción de los Estados miembros en determinados ámbitos. En concreto y por cuanto aquí interesa, dichos ámbitos harían referencia a «Seguridad Social y la protección social de los trabajadores» [art. III-210.1 c)], a «la lucha contra la exclusión social» [art. III-210.1 j)] y a «la modernización de los de sistemas de protección social, sin perjuicio de la letra c)» [art. III-210.1 k)].

   Si bien se mira, aun cuando no se citen de forma expresa, se hallarían incluidos aquí los distintos mecanismos que integran la protección social en su conjunto, incluidos la Asistencia Social y los Servicios Sociales. Pese a que no exista mención expresa a estos últimos y sí a la Seguridad Social, ambos mecanismos quedarían integrados en los apartados j) y k). En el primer supuesto, porque, como tuvo ocasión de señalarse ya, la Asistencia Social aparece expresamente configurada el en artículo II-94.3 con el específico objetivo de combatir la exclusión social; en el segundo, porque la protección social a la que se estaría aludiendo por referencia a su modernización sería aquella que no constituyera Seguridad Social pues no de otro modo cabría interpretar la expresión «sin perjuicio de la letra c)».

   Siendo ello así, dicho apoyo y complemento en materia de protección social deberá llevarse a cabo a través de la aprobación de leyes o de leyes-marco [art. III-210.2 a) y b)], conceptos que, en la terminología actualmente vigente, harían referencia a los Reglamentos y Directivas que ya conocemos.

   De entrada, dichas normas se hallarían destinadas a establecer medidas con las que «fomentar la cooperación entre los Estados miembros mediante iniciativas para mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y buenas prácticas, promover planteamientos innovadores y evaluar experiencias, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros». Las leyes marco europeas podrían, incluso, «establecer normas mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada Estado miembro».

   Ahora bien, esta última posibilidad únicamente se contemplaría respecto de los ámbitos mencionados en las letras a) a i) del artículo III-210.1, ámbitos que quedarían al margen de las materias que aquí interesan. Es más, en materia de Seguridad Social, el artículo III-210.3 limita la posibilidad de aprobar leyes o leyes marco europeas al exigir su adopción «por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social».

   Siendo ello así, no cabe sino cuestionarse si la aprobación de la Constitución Europea ha supuesto algún cambio en las competencias legislativas reconocidas a la Unión y a los Estados miembros y, en consecuencia, si se ha producido un incremento del poder legislativo de la Unión sobre esta materia.

   A pesar de que aún es pronto para avanzar las consecuencias de la aprobación de la Constitución Europea sobre las competencias hasta ahora compartidas en materia de protección social, lo cierto es que, al menos a corto plazo, no parece que vayan a notarse grandes cambios en el Sistema español de Seguridad Social. En efecto, del análisis conjunto de los preceptos que se refieren a las competencias en materia de protección social, pueden extraerse una serie de apreciaciones:

   ? A pesar de que la Unión puede promulgar leyes-marco para establecer las normas mínimas de Seguridad Social, en la práctica su aprobación se somete al procedimiento más complejo de todos los previstos, ya que se requiere que el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social, adopte las leyes o leyes-marco europeas por unanimidad cuando afecten, entre otras materias, a la Seguridad Social, (art. III-210.3).

   ? Aun partiendo de la base de que se aprobara una ley-marco europea en materia de Seguridad Social mediante el procedimiento previsto en el artículo III-210.3, el apartado 5 del artículo III-210 dispone que las leyes y leyes-marco europeas adoptadas en virtud del presente artículo «no afectarán a la facultad reconocida a los Estados miembros de definir los principios fundamentales de su sistema de Seguridad Social, ni deberán afectar de manera significativa al equilibrio financiero de éste; ni impedirán a los Estados miembros mantener o establecer medidas de protección más estrictas compatibles con la Constitución».

   ? Aun no citadas de forma expresa, la Asistencia Social y los Servicios Sociales se hallarían comprendidas en las letras j) y k). Respecto de estos ámbitos, el único papel que se reserva la Unión sería bastante limitado pues no sería otro que el contemplado en el artículo III-210.2 a) destinado a fomentar, únicamente, la cooperación entre los Estados miembros con expresa «exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros».

   A tenor de lo dispuesto en el apartado señalado parecen ponerse importantes trabas a la posibilidad de que la Unión pueda llevar a cabo una auténtica armonización de los sistemas públicos de protección social nacionales que supondría la alteración de «las regulaciones estatales (...) para resultar conformes a la legislación comunitaria»¹⁸. Por ello, continúa en manos del legislador nacional la regulación de la protección social en sus distintos ámbitos. El único límite al respecto sería, como hasta ahora, el establecimiento de normas mínimas en materia de Seguridad Social promulgadas por el legislador comunitario tendentes a garantizar una protección lo más similar posible para todos los ciudadanos comunitarios mediante la coordinación de los diversos sistemas de Seguridad Social existentes en el ámbito de la Unión Europea.

   En este sentido puede afirmarse que, al menos a corto plazo, parece difícil conseguir una total armonización que se asemeje a la unificación entre los diversos sistemas de protección social, ya que si bien desde las instituciones comunitarias puede lograrse que los sistemas existentes en el espacio único europeo sean similares en cuanto a los sujetos y a las contingencias protegidas, no es todavía posible implantar un único sistema común de protección social en el que se reconozca una protección igual para todos los ciudadanos comunitarios. Téngase en cuenta que la protección dispensada en cada caso depende tanto de la propia configuración de cada sistema nacional de protección social como de la situación económica de los Estados que forman la Unión Europea, y por lo tanto el alcance de la protección frente a los riesgos sociales, no es equiparable ni parece que vaya a serlo por muchos años¹⁹.

   Un elemento añadido a la dificultad de lograr la armonización-unificación de los sistemas de protección social se encuentra en la incorporación de nuevos Estados con sus propios sistemas nacionales y su mayor o menor disponibilidad económica para responder a las necesidades de sus ciudadanos. Probablemente la acción normativa de la Unión en materia de protección social en el momento presente vaya más orientada a coordinar estos sistemas de protección, que a elaborar leyes o leyes-marco europeas para armonizar las legislaciones estatales de de protección social.

   5. LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES Y PROTECCIÓN SOCIAL²⁰

   Uno de los problemas de la Seguridad Social cuando se analiza desde la perspectiva comunitaria es su carácter marcadamente territorialista, es decir, la aplicación de la norma en el territorio en el que se promulga y su inaplicación cuando el trabajador sale del territorio en cuestión. Esta circunstancia puede dificultar la consecución del derecho fundamental de los trabajadores a la libre circulación (art. III-125 y III-136 CE)²¹.

   Precisamente al tratarse de evitar que los derechos en materia de Seguridad Social se erijan en una barrera que dificulte la libre circulación de trabajadores, para las normas comunitarias la Seguridad Social es el mecanismo que permite la movilidad de trabajadores entre los Estados de la Unión Europea. Para ello, el artículo III-136 de la Constitución Europea prevé de forma expresa la promulgación de una ley o de una ley-marco europea que establezca las medidas necesarias para crear un sistema que garantice los derechos de los trabajadores en materia de Seguridad Social.

   La movilidad geográfica entre Estados se consigue mediante la plasmación de varios principios de Seguridad Social:

   ? igualdad de trato;

   ? unicidad normativa;

   ? totalización de los períodos de cotización acreditados en los Estados en los que ha prestado servicios el trabajador;

   ? exportación de prestaciones, salvo las no contributivas de carácter especial (art.

   10.1 Reglamento 1408/1971 y art. 7 Reglamento 883/2004);

   ? prorrateo de prestaciones, y

   ? cooperación entre las Administraciones de Seguridad Social de los Estados involucrados.

   La característica común a estos principios es que hacen posible la efectividad del derecho a la movilidad de los trabajadores en el espacio comunitario, sin que ello se traduzca en una disminución o en una pérdida de derechos en materia de Seguridad Social. El alcance de los principios antes mencionados se hallaba regulado en el Reglamento 1408/1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, el Reglamento 1408/1971, que ha estado vigente durante más de 30 años, está ahora a la espera de ser definitivamente sustituido por el Reglamento 883/2004, de 28 de abril, sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social. Este Reglamento modifica de forma sustancial alguna de las más importantes previsiones que contenía el Reglamento 1408, aunque su finalidad continúa siendo la misma que justificó la aprobación del Reglamento de 1971, coordinar, y en el caso del nuevo Reglamento de forma aún más contundente, los sistemas de Seguridad Social de los Estados comunitarios, evitando que el ejercicio de la libre circulación de trabajadores entre los Estados miembros conlleve disminución alguna de la protección frente a los riesgos sociales o suponga la pérdida de derechos de carácter social.

   En lo que respecta a la Asistencia Social, sabido es ya que el artículo 4.4 del Reglamento 1408/1971 de su ámbito de aplicación, por lo que los Estados tendrían total libertad para determinar el ámbito subjetivo de la protección (ya sea por referencia a los ciudadanos comunitarios o extracomunitarios), para establecer los requisitos que se estimen convenientes en orden a su reconocimiento y el mantenimiento de la prestación o, incluso, para determinar que tales prestaciones una vez reconocidas no sean exportables.

   Sin embargo, como se ha puesto de manifiesto, la exclusión de la Asistencia Social del ámbito de aplicación del Reglamento 1408/1971 no está exenta de interrogantes. El más importante de todos ellos sería el que se refiere a la propia definición del contenido del concepto «Asistencia Social», cuestión ésta que no estaría clara ni en las normas estatales, ni tampoco en las comunitarias (especialmente por referencia al concepto de «prestación especial no contributiva» que se contiene en el propio Reglamento) ni tampoco en la jurisprudencia comunitaria²². Y el interrrogante no es baladí, ya que debe tenerse en cuenta que afecta a la propia configuración de la protección y que, en ocasiones, podría dar lugar a que, fruto de esa confusión conceptual, algún Estado pudiera excluir, indebidamente, del ámbito de aplicación del Reglamento 1408/1971 prestaciones que no son realmente Asistencia Social sino Seguridad Social en sentido estricto.

   6. COMITÉ DE PROTECCIÓN SOCIAL

   En fin, como tuvo ocasión de señalarse en su momento, la existencia de un sistema público de protección social común en el ámbito europeo vendría refrendado por la figura del Comité de Protección Social. A tal efecto, dispone el artículo III-217 lo siguiente: «El Consejo adoptará por mayoría simple una decisión europea por la que se cree un Comité de Protección Social, de carácter consultivo, para fomentar la cooperación en materia de protección social entre los Estados miembros y con la Comisión».

   En realidad, dicho Comité ya había sido creado por Decisión del Consejo 2000/436/CE, de 29 de junio de 2000²³. Precisamente por ello, el mismo aparecía contemplado ya en el artículo 144 del Tratado de la Unión. Básicamente, se reitera ahora cuanto dicho precepto establecía, de ahí que su expresa inclusión en el artículo de la Constitución Europea no resulte ciertamente novedosa. De hecho, sus funciones siguen siendo las mismas: «a) supervisar la situación social y la evolución de las políticas de protección social de los Estados miembros y de la Unión; b) facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y con la Comisión; c) sin perjuicio del artículo III-344, elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras actividades en los ámbitos referentes a sus atribuciones, ya sea a petición del Consejo o de la Comisión, ya sea por propia iniciativa».

   7. CONCLUSIONES

   Aunque quizás sea pronto para avanzar los efectos que la formulación constitucional de la protección social vayan a tener en un futuro sobre los Estados miembros, puede afirmarse que, a pesar del intento efectuado por el legislador comunitario de otorgar un mayor protagonismo que el que ostentaba hasta ahora la Unión en materia de protección social, poco o nada habría cambiado.

   Los protagonistas en la articulación del sistema de protección social continuarían siendo los Estados, quedando en manos de las instituciones comunitarias competentes la coordinación de los diversos sistemas estatales vigentes de protección social. Por ello, la pretendida armonización, e incluso yendo aún más lejos, la unificación entre sistemas de protección social que sería deseable en un espacio único de derechos y libertades, parece difícil de conseguir a corto plazo. De hecho, los propios Estados se muestran reacios a aceptar modificaciones en sus sistemas de protección que supongan una alteración sustancial de los mismos.

   Un elemento añadido a la dificultad de lograr la armonización-unificación de los sistemas de protección social se encuentra en la incorporación de nuevos Estados con sus propios sistemas nacionales y su disponibilidad económica para responder a las necesidades de sus ciudadanos. Probablemente, a corto y medio plazo, la acción normativa de la Unión sobre esta materia vaya más orientada a coordinar los sistemas de protección de los Estados de nueva incorporación que a elaborar leyes o leyes-marco europeas para armonizar las legislaciones estatales de protección social.

   Aún con todo, ha de resaltarse que la protección social en su conjunto, incluidos los mecanismos de Asistencia Social y Servicios Sociales hasta ahora no contemplados expresamente por el Derecho originario, alcanzaría en la Constitución Europea el rango que se merece en cuanto objetivo básico de la Unión. Desde este punto de vista, resulta digno de mención la configuración, siquiera sea desde un punto de vista meramente formal, de la Unión Europea en un mismo plano que los Estados miembros. Todo ello por más que éstos sigan siendo los protagonistas en la materia.

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   ¹ Bien que en el ámbito de la política comercial común y en términos que exceden del objeto del presente trabajo, mención expresa a los servicios sociales se efectúa, también, en el artículo III-315.4 b).

   ² Sobre el origen francés de la expresión con el que vendría a calificarse el más genérico término de asistencia social vid. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Seguridad Social y asistencia social en el Estado de las Autonomías», Relaciones Laborales, Tomo I, 2003, pág. 106.

   ³ En este mismo sentido se mostrarían OJEDA AVILÉS, A. y GORELLI HERNÁNDEZ, J., «La asistencia social en el proyecto de Constitución Europea», en Comentarios a la Constitución Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, a quienes en sus argumentaciones principales seguiríamos en el presente trabajo.

   ⁴ Sobre esta problemática vid., entre otros, FERNÁNDEZ ORRICO, F. J., «Las pensiones no contributivas y la asistencia social en España», CES, Madrid, 2002.

   ⁵ Por referencia a nuestro sistema de protección social vid. AGUILERA IZQUIERDO, R.; BARRIOS BAUDOR, G. L. y SÁNCHEZ-URÁN AZAÑA, Y., «Protección social complementaria», Servicio de Publicaciones de la Universidad Complutense, Madrid, 2003.

   ⁶ El artículo 12 de la Carta Social Europea, rubricado «Derecho a la Seguridad Social», dispuso lo siguiente: «Para garantizar el ejercicio efectivo al derecho a la Seguridad Social, las partes contratantes se comprometen: 1. A establecer o mantener un régimen de Seguridad Social. 2. A mantener el régimen de Seguridad Social en un nivel satisfactorio, equivalente, por lo menos, al exigido para la ratificación del Convenio Internacional del Trabajo (número 102) sobre normas mínimas de Seguridad Social. 3. A esforzarse por elevar progresivamente el nivel del régimen de Seguridad Social.

   4. A adoptar medidas, mediante la conclusión de los oportunos acuerdos bilaterales o multilaterales, o por otros medios, sin perjuicio de las condiciones establecidas en esos acuerdos, encaminadas a conseguir: a) La igualdad de trato entre los nacionales de cada una de las partes contratantes y los de las demás partes en lo relativo a los derechos de Seguridad Social, incluida la conservación de las ventajas concedidas por las leyes de Seguridad Social, sean cuales fueren los desplazamientos que las personas protegidas pudieren efectuar entre los territorios de las partes contratantes. b) La concesión, mantenimiento y restablecimiento de los derechos de Seguridad Social, por medios tales como la acumulación de los períodos de seguro o de empleo completados de conformidad con la legislación de cada una de las partes contratantes».

   ⁷ En esta ocasión, bajo el Título de «Protección social» la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores determinó que, «Con arreglo a las modalidades propias de cada país: (...)

   10. Todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho a una protección social adecuada y, sea cual fuere su estatuto o la dimensión de la empresa en que trabaja, debe beneficiarse de niveles de prestaciones de Seguridad Social de nivel suficiente. Las personas que estén excluidas del mercado de trabajo, ya sea por no haber podido acceder a él, ya sea por no haber podido reinsertarse en el mismo, y que no dispongan de medios de subsistencia, deben poder beneficiarse de prestaciones y de recursos suficientes adaptados a su situación personal».

   ⁸ Entre las Directivas a las que se hace referencia, y sin ánimo exhaustivo, pueden destacarse la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a la aplicación progresiva del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de Seguridad Social (DOCE n° L 006 de 10/01/1979); la Directiva 86/378/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de Seguridad Social ( DOCE n° L 225 de 12/08/1986) y la Directiva 96/97/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, por la que se modifica la Directiva 86/378/CEE relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en los regímenes profesionales de Seguridad Social ( DOCE n° L 046 de 17/02/1997).

   ⁹ En breve se espera su sustitución por el Reglamento 883/2004 que si bien ya ha entrado en vigor, no será aplicable hasta que se promulgue su Reglamento de aplicación.

   ¹⁰ En este sentido afirma SEMPERE NAVARRO, A.V., «Coordenadas de la Seguridad Social comunitaria: el Reglamento 883/2004», AS, núm. 9, 2004, BIB 2004/883, www.wesatlaw.es, que se aprecia «una tímida e incipiente implicación de las instituciones comunitarias para concurrir junto con las instancias estatales en este amplio terreno de la protección social».

   ¹¹ OJEDA AVILÉS, A. y GORELLI HERNÁNDEZ, J., «La asistencia social en la Constitución Europea», ob. cit., pág. 1263.

   ¹² De hecho el lenguaje utilizado en el Texto de la Constitución no admite dudas al respecto; no se determina que la Unión va a apoyar o que la Comisión va a fomentar, sino que la «Unión apoyará» y que la «Comisión fomentará», dejando así en el aire el cómo y en qué momento vayan a producirse ese apoyo y fomento.

   ¹³ A este respecto destaca SEMPERE NAVARRO, A.V., ob. cit., la enorme complejidad de la cuestión y evolución poco predecible ad futurum.

   ¹⁴ Así, el artículo II-94 sólo prevé «el derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social y ... que garantizan una protección en casos como...».

   ¹⁵ «Artículo 13. Derecho a la asistencia social y médica. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la asistencia social y médica, las Partes Contratantes se comprometen: 1. A velar por que toda persona que no disponga de recursos suficientes y no esté en condiciones de conseguirlos por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de Seguridad Social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de enfermedad, los cuidados que exija su estado. 2. A velar por que las personas que se beneficien de tal asistencia no sufran por ese motivo disminución alguna en sus derechos políticos y sociales. 3. A disponer lo preciso para que todas las personas puedan obtener por medio de servicios adecuados, públicos o privados, el asesoramiento y ayuda personal necesarios para prevenir, eliminar o aliviar su estado de necesidad personal o familiar. 4. Aplicar las disposiciones mencionadas en los párrafos 1, 2 y 3 del presente artículo, en condiciones de igualdad con sus nacionales, a los de las restantes Partes Contratantes que se encuentren legalmente en su territorio, conforme a las obligaciones derivadas del Convenio Europeo de Asistencia Social y Médica, firmado en París el 11 de diciembre de 1953».

   ¹⁶ «Artículo 14. Derecho a los beneficios de los servicios sociales. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a beneficiarse de los servicios sociales, las Partes Contratantes se comprometen: 1. A fomentar u organizar servicios que, utilizando los métodos de un servicio social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos en la comunidad, así como a su adaptación al medio o entorno social. 2. A estimular la participación de los individuos y de las organizaciones benéficas o de otra clase en la creación y mantenimiento de tales servicios».

   ¹⁷ En este sentido se afirma que «cada Estado establece cuáles son los ámbitos de actuación y el campo de aplicación de sus sistemas de protección; de modo que los efectos de ésta cesan cuando se cruzan las fronteras para vivir en otro Estado diferente»: OJEDA AVILÉS, A. y GORELLI HERNÁNDEZ, J., «La asistencia social en la Constitución Europea», ob. cit., pág. 1265.

   ¹⁸ Definición de armonización dada por OJEDA AVILÉS, A. y GORELLI HERNÁNDEZ, J., «La asistencia social en la Constitución Europea», ob. cit., pág. 1266.

   ¹⁹ A obstáculos de índole técnica y de carácter político-económico se refiere SEMPERE NAVARRO para poner de manifiesto la imposibilidad de armonizar los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros: «Coordenadas de la Seguridad Social comunitaria: el Reglamento 883/2004», ob. cit.

   ²⁰ Dado que este tema se trata con amplitud en este mismo número de la Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, se apuntan aquí unas brevísimas reflexiones acerca de la incidencia del Derecho a la protección social y la libre circulación de trabajadores.

   ²¹ Sobre esta cuestión con amplitud SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C., «La aplicación del Derecho Comunitario a las prestaciones especiales no contributivas», Comares, Granada, 1997.

   ²² Una aproximación al problema sobre el tema por cuanto aquí interesa OJEDA AVILÉS, A. y GORELLI HERNÁNDEZ, J., ob. cit.

   ²³ DOL núm. 172, de 12 de julio de 2000.