La proteccion penal del urbanismo en el ambito de la funcion publica

AutorCarlos Blanco Lozano
CargoDoctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Penal en la Universidad de Sevilla
Páginas77-108
  1. INTRODUCCION

El artículo 320 del vigente Código penal de 1995 prevé, en el marco del Capítulo I (1) del Título XVI (2) de su Libro II (3), el siguiente tipo legal de delito:

1. La autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente proyectos de edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes será castigado con la pena establecida en el artículo 404 de este Código y, además, con la de prisión de seis meses a dos años o la de multa de doce a veinticuatro meses.

2. Con las mismas penas se castigará a la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de su concesión a sabiendas de su injusticia

(4).

II. BIEN JURIDICO TUTELADO

1. PREMISAS AXIOLÓGICAS

El punto de partida político-criminal que rige la inclusión de una determinada conducta en la legislación penal, concretamente a través de su articulación típica, no es otro que la tutela de un determinado bien jurídico al que se considera merecedor de tutela en el ámbito del Derecho punitivo, rama que constituye la última ratio por excelencia, dada su severidad sancionadora, en el marco de todo Ordenamiento (5). Así pues, no cualquier objeto tutelado por el Derecho ha de constituir un bien jurídico protegido en la particular esfera del Ordenamiento penal, sino tan sólo aquellos bienes e intereses más relevantes, de cara a unos parámetros mínimos de convivencia armoniosa en el seno de la comunidad, y frente a las más graves e intolerables agresiones a los mismos (6).

Los bienes jurídicos son, por tanto, intereses vitales para la pacífica coexistencia social a los que la el pueblo soberano, representado aquí por el legislador, otorga la máxima protección posible, cual es la derivada del Ordenamiento penal, dadas la coactividad y coercitividad propias de esta rama del Derecho en función de la gravedad de las sanciones previstas en la misma (7). La norma penal, ahora bien, no sólo arranca del bien jurídico en su génesis articuladora, sino que al mismo tiempo el bien jurídico protegido por la misma sirve de criterio valorativo e integrador de cara a la interpretación y aplicación del concreto tipo legal en juego. De ahí la capital importancia de la aprehensión, delimitación conceptual, alcance y concreción de los límites de cada particular bien jurídico protegido en la legislación penal (8).

Teniendo en cuenta tales breves premisas acotatorias sobre el concepto y función del bien jurídico en el Derecho penal, pasamos ya a tratar de perfilar el bien jurídico que concretamente protege tal Ordenamiento bajo la rúbrica en el caso que ahora nos ocupa. En efecto, la inclusión de los delitos sobre la ordenación del territorio en el Código penal de 1995, dada su novedad en el ámbito punitivo, no pasó -como no podía ser de otro modo-, ni mucho menos inadvertida en el seno de la doctrina científica (9). Así, ya en el ámbito de las las propuestas democráticas legisferantes hacia una nueva codificación penal acorde con el nuevo Estado social y democrático de Derecho proclamado y establecido por la Constitución española de 1978, se venía a prever, desde un principio, la inclusión del delito urbanístico en los diversos Códigos penales proyectados pero que no llegaron a ser promulgados (10).

Ya el primer proyecto democrático de Código penal, cual fue el Proyecto de Código penal de 1980, vino a prever tal figura, bajo la denominación de Delitos contra la ordenación urbanística, y ello, además, en el marco de las infracciones penales contra el orden socioeconómico, ubicación sistemática esta que resultó acreedora de diversas críticas doctrinales por entender que el bien jurídico protegido en el delito urbanístico no era precisamente de carácter socio-económico (11). En cualquier caso, y atendiendo al propio texto de la exposición de motivos del Proyecto de Código penal de 1980, en el que se declaraba sobre el particular que se trataba de una demanda de la sociedad, la doctrina vino a acoger favorablemente la tipificación penal de estas conductas, y ello atendiendo al fracaso del Derecho administrativo, en cuanto tradicional tutelador de la ordenación del planeamiento territorial y urbanístico, frente a la generalizada indisciplina en el sector, la desenfranada crisis especulativa que venían padeciendo -y padecen- el suelo y las edificaciones, así como a los devastadores efectos que las nuevas construcciones, producto de la explosión demográfica, estaban teniendo -y tienen todavía- sobre el ámbito urbano, paisajístico, ambiental y de calidad de la vida humana en general (12).

Las razones apuntadas fueron también los que presidieron el debate parlamentario que culminó con la definitiva implantación de estos delitos en el texto punitivo de 1995 (13). Algunos autores, sin embargo, se han mostrado hasta cierto punto recelosos con la inclusión de tales conductas antiurbanísticas en el ámbito penal, y ello por motivos que, aunque no compartamos, estimamos en cierta medida razonables, cual es, por ejemplo, el escaso conocimiento técnico que puede tener el juzgador penal en una disciplina administrativamente tan compleja, prolija y en no pocas ocasiones farragosamente dispuesta (14) como es el Derecho urbanístico (15).

También merece ser destacado el hecho de que las normas urbanísticas provengan de fuentes no sólo supraestataes y estatales, sino también autonómicas y municipales, hará que de cara al llenado de blanco del tipo penal, por efecto del reenvío normativo al Derecho administrativo urbanístico, una misma conducta puede ser o no delito dependiendo de en qué Comunidad Autónoma o municipio se ejecute, lo cual puede entenderse que vulnera el principio de constitucional de igualdadad ante la ley (16), y concretamente la penal (17). Esta circunstancia, sin embargo, más que un impedimento o un obstáculo para la tipificación penal de estas conductas, debería considerarse a modo de estímulo o válida advertencia de cara a la articulación de las oportunas reformas (18) y armonización de la legislación material y procesal, así como de la organización y preparación judiciales en aras a un mejor conocimiento de las causas por estos tipos de delito (19).

2. CONSIDERACIÓN SUSTANCIAL DEL BIEN JURÍDICO URBANÍSTICO

Sobre la base ponderativa de que el bien jurídico protegido en los delitos sobre la ordenación territorial tiene un carácter materialmente aprehensible, se ha venido a considerar, tal vez en términos excesivamente escuetos, que el objeto en tal contexto tutelado no es otro que «nuestro patrimonio urbanístico» (20). También a este respecto, y sobre de la discutible premisa -como hemos visto- de que el Derecho administrativo, una vez que consiga superar su fracaso en este ámbito puede otorgar una protección más agil, evitándose así huidas hacia el Derecho penal, otro sector doctrinal, dudando por tanto de la legitimidad -a tenor de los principios de intervención mínima y última ratio- y utilidad de la vía penal en la esfera urbanística, viene a considerar que en la misma se tutela la correcta ordenación del territorio, evitándose así abusos que afecten a intereses generales, cuales son el disfrute público de zonas verdes, las condiciones del tráfico rodado, etc. (21).

Asimismo a favor de un contenido sustancial del bien jurídico protegido en estos delitos, se ha considerado que el mismo lo constituyen: a) la ordenación racional del territorio; b) El adecuado reparto y distribución del suelo en función de sus diversos usos; c) y todo ello, en cuanto elemento integrante de los complejos sistemas sociales en los que actualmente vivimos, operando a modo de factores indispensables para el buen funcionamiento de los mismos y para facilitar la pacífica participación de los ciudadanos en tales sistemas, a fin de lograr así la satisfacción de sus necesidades existenciales y humanas (22).

Desde esta perspectiva, bien puede afirmarse que el urbanismo, considerado a modo de objeto de la tutela penal, se halla dotado de un cierto carácter antropocéntrico, por cuanto en él se vienen a englobar circunstancias, condiciones y factores referentes al hombre en cuanto que le vinculan con el medio en que se desenvuelve, haciendo de la tierra y del suelo su eje operativo (23).

3. CONSIDERACIÓN FORMAL DEL BIEN JURÍDICO URBANISMO

Otro sector doctrinal entiende, por contra, que nos encontramos ante tipos formales de delito (24), por cuanto lo que en suma se tutela esecíficamente bajo la rúbrica De los delitos sobre la ordenación del territorio no viene a ser más que la mera «normativa reguladora de la ordenación del territorio» (25), o expresado en otros términos, la regulación administrativo-urbanística (26). Así, el bien jurídico protegido en las diversas modalidades típicas de delito urbanístico sería «el interés que ya de por sí representa el cumplimiento de la ordenación territorial legal o reglamentariamente establecida» (27).

Desde tales bases axiológicas, se concluye que de lo que se trata penalmente es de velar por el respeto a las limitaciones legales o reglamentarias establecidas al respecto, sancionándose en consecuencia las infracciones cometidas contra los controles y pautas legales administrativas que rigen en la materia (28).

4. VALORACIÓN PERSONAL

En nuestra opinión, para la solución de la cuestión propuesta, debe partirse del incuestionable dato de que nos hallamos ante un bien jurídico de titularidad colectiva, como se desprende de los artículos 47 y 45 de la Constitución española, y más concretamente -recurriendo a la reiteradamente citada terminología sgubbiana- de un interés difuso, esto es, de un bien público de elevada relevancia social y en cuya salvaguarda se encuentran interesadas todas las esferas de la población. Ello supone, obviamente, una seria dificultad a la hora de concretar y definir en términos concisos el bien jurídico tutelado en el delito urbanístico. En todo caso, entendemos que...

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