La protección pública de los menores: aproximación histórica

Autor:Ángeles de Palma del Teso
Páginas:21-36
RESUMEN

I. La protección pública de los menores en el siglo XIX: de la caridad privada a la beneficiencia pública - II. La legislación sobre protección a la infancia en la primera mitad del siglo XX - 1. La Ley de protección a la infancia de 1904 - 2. La Ley de 25 de noviembre de 1918 sobre organización y atribuciones de los Tribunales para niños - 3. La Ley de 3 de febrero de 1929 de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I La protección pública de los menores en el siglo XIX: de la caridad privada a la beneficencia pública

En España, la protección de la infancia estuvo en manos de la caridad privada y eclesiástica hasta que en el siglo XIX los poderes públicos comenzaron a dedicar cierta atención a esta materia1. En la primera mitad del siglo XIX, como consecuencia de la secularización de la sociedad y el proceso desamortizador, se inició el camino que conduciría de la caridad privada a la beneficencia pública2. La necesidad de reformar el sistema asistencial, que hasta entonces dependía de la Iglesia y los particulares, fue planteada por los liberales. Sin embargo, la inquietud de los liberales por la problemática social no era del todo desinteresada; su principal interés era el patrimonio de las instituciones eclesiásticas, con el que deseaban hacer frente a la grave deuda pública3. Así, con la desamortización y consiguiente secularización de

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los bienes de la Iglesia, la actividad asistencial que había sido financiada por ésta debió ser asumida por el Estado.

Por otra parte, a raíz de la crisis generalizada —que comenzó en España en la segunda mitad del siglo XVIII y que alcanzó su máxima intensidad a principios del siglo XIX— se produjo un importante crecimiento de la demanda asistencial que puso de manifiesto las graves deficiencias de la caridad privada y eclesiástica4. Las instituciones de caridad privada dedicadas a los menores (casas de misericordia, inclusas, casas de expósitos, casas de mater-nidad) se vieron desbordadas. La falta de medios y la gran mortandad infantil hizo que aumentaran las críticas a estas instituciones, que ya venían siendo cuestionadas desde mediados del siglo XVIII.

Sin embargo, las reformas sociales previstas por los liberales no pudieron salir adelante como consecuencia de la restauración del absolutismo (1814-1820). No obstante, la cuestión del modelo asistencial volvió a ser plan-teada pocos años después con el retorno de los liberales (trienio liberal 1820-1823). La reforma asistencial propugnada, fue finalmente plasmada en la Ley de establecimiento general de beneficencia de 23 de enero-6 de febrero de 1822. Esta Ley pretendía uniformizar la gran variedad de instituciones asistenciales y oficializarlas, absorbiendo las de carácter privado. Pero la vuelta de nuevo al absolutismo en 1823 impidió la aplicación de la Ley. Fue necesario esperar a que los liberales recuperaran el poder, tras la muerte de Fernando VII, para restablecer la Ley de Beneficencia de 1822 mediante el R.D. de 8 de septiembre de 1836.

No obstante, debe advertirse que la secularización de las actividades asistenciales no llegó a producirse totalmente, ni en la legislación ni en la práctica. La crisis económica y el incremento de la demanda asistencial comportó que los poderes públicos propiciaran la colaboración de los particulares, en su mayoría instituciones eclesiásticas. De forma que los particulares y la Iglesia continuaron desarrollando actividades de beneficencia de forma paralela al Estado.

Las transformaciones políticas y la aprobación en 1845 de una Constitución moderada desembocaron en la aprobación de una nueva Ley de Beneficencia el 20 de junio de 1849. Unos años después, esta Ley fue desarrollada por el Reglamento de 14 de mayo de 1852. En esta legislación se contemplaba la beneficencia pública y la particular. Los establecimientos públicos de beneficencia se configuraban legalmente como la regla general y los privados

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tan solo como una excepción5; pero lo cierto es que, en la realidad, la mayo-ría de establecimientos eran privados6.

Ahora bien, la referida legislación no brindaba una respuesta adecuada a los problemas que planteaba entonces la asistencia social. Por ello, fue objeto de duras críticas; en especial por un nuevo movimiento político-social denominado “filantropía”. El movimiento filantrópico proponía reorganizar la asistencia a la infancia mediante un programa basado en el refuerzo del espíritu familiar y, en especial, en el protagonismo de la mujer7. La escritora Concepción ARENAL, seguidora de este movimiento, afirmaba que “la legislación vigente sobre Beneficencia ni ordena lo conveniente, ni garantiza el cumplimiento de lo que se ordena” y añade que “no señala recursos para pro-veer a los gastos que han de originarse en el caso de que se cumpla lo que se manda”. La autora consideraba necesario enlazar la caridad privada con la beneficencia pública y para ello proponía la elaboración de una ley8.

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El movimiento filantrópico tuvo una gran influencia en el ámbito de la infancia. Sus propuestas se plasmaron en buena medida en las leyes de protección de menores e influyeron en la creación de unos Tribunales especiales. La familia fue la institución a partir de la cual se configuró la política pública de control de la infancia. La finalidad era garantizar que los niños fueran seres útiles al Estado. Para ello se previó el seguimiento constante de los menores y sus familias, a través de medidas de policía administrativa y educativas. La protección de la infancia se realizará a través de un complejo entramado de control social.

II La legislación sobre protección a la infancia en la primera mitad del siglo XX

A finales del siglo XIX principios del XX se dictan en España las primeras Leyes dirigidas a brindar protección a la infancia. La primera norma aprobada con la finalidad de velar por los menores fue la Ley de 26 de julio de 1878, de prohibición de ejercicios peligros ejecutados por menores. Esta Ley preveía la imposición de pena de prisión o multa a las personas que utilizaran a los niños en los espectáculos públicos para la realización de trabajos difíciles y peligrosos. La condena a los padres o tutores comportaba, además, la privación de la patria potestad o la tutela, de forma temporal o permanente9.

Unos años después se dicta la Ley de 13 de mayo de 1900, reguladora del trabajo de mujeres y niños. Y el 23 de julio de 1903 se aprobó la Ley sobre mendicidad de menores. Esta última norma encomienda por primera vez al Estado el ejercicio a través de las Administraciones de la acción protectora o tutelar de los niños abandonados y los privados de la asistencia de sus padres10.

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Sin embargo, con esta legislación no quedaba debidamente resuelto el problema de infancia, del abandono y la explotación infantil. Por ello, se aco-mete la elaboración de un proyecto de ley de protección a la infancia que desembocará en la aprobación de la Ley de protección a la infancia de 12 de agosto de 1904, posteriormente completada por el Reglamento de 24 de enero de 1908.

1. La Ley de protección a la infancia de 1904

El proyecto de Ley fue presentado en las Cortes el 26 de enero de 1904. En el acto de presentación el Ministro afirmó, en referencia a la legislación entonces vigente sobre protección de menores (las leyes citadas de 1878, 1900 y 1903) que “por lo concreto y limitado de los fines a que atienden, no realizan el verdadero ideal de una ley de protección a la infancia”. El denominado “problema infantil” reclamaba la atención urgente del Gobierno. Según se afirmaba en el propio discurso de presentación del proyecto, las estadísticas ponían de relieve la elevada mortalidad infantil y, por tanto, “la merma que la Nación sufre en su riqueza y en sus energías con esa multitud de vidas que corta en flor la muerte”. Además, se añadía: “crece de día en día la muchedumbre de niños abandonados, y sus míseras existencias ofrecen triste ocasión a padres y guardadores indignos para explotaciones impías, que sustituyen las solicitudes de cariño con las exigencias de un trabajo industrial prematuro... La patria potestad se alza en ocasiones como barrera infranqueable para amparar la sevicia, la explotación, el abandono de los hijos por padres desnaturalizados, que, empujándolos a la mendicidad industrial, dejan en sus almas candorosas los gérmenes de la vagancia, de la corrupción y el delito”.

El 12 de agosto de 1904 fue finalmente aprobada la Ley de protección a la infancia11. Esta Ley tenía por objeto brindar protección pública a los menores de diez años, protección que comprendía la salud física y moral del niño (art. 1). Para ello se contemplaban un conjunto de entidades públicas a las que se encomendaba la acción protectora: un Consejo Superior de Protección a la Infancia, enmarcado en el Ministerio de Gobernación y presidido por el Ministro; las Juntas provinciales presididas por el gobernador de la provincia y las Juntas locales presididas por el alcalde (arts. 3 a 7). Por tanto, correspondía a las Administraciones públicas la actividad de protección de la infancia a través de técnicas de policía administrativa12.

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La Ley de protección a la infancia de 12 de agosto de 1904 no trataba la cuestión de los menores delincuentes. Esta materia quedaba enmarcaba entonces en el Derecho penal común. Sin embargo, a comienzos del siglo XX ya se advertía el estrecho límite que separaba la situación de abandono de los menores y la delincuencia infantil. Esta última generalmente provenía de una previa situación de abandono. Desde las sociedades...

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